II OSK 766/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Aleksandrów Kujawski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 1011/07 w sprawie ze skargi K. Ś., M. M. , C. Ś., R. Ś., M. Ś. na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 20 września 2007 r. nr IX/96/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Aleksandrów Kujawski na rzecz K. Ś. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z 20 września 2007 r., nr IX/96/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Rudunki, Gmina Aleksandrów Kujawski. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej ustawą) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują: a) naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego, b) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także c) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasadniczym aktem prawnym mającym w sprawie zastosowanie jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przedstawione sądowi akta pozwalają stwierdzić, że nie we wszystkich momentach został zachowany tryb, o jakim mowa w art. 17 ustawy, a ocena zgodności planu ze Studium jest wadliwa. Uchwałą z 18 marca 2005 r. nr XXV/224/05 Rady Gminy Aleksandrów Kujawski postanowiono przystąpić do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ewidencyjnym Rudunki Gm. Aleksandrów Kujawski dla obszaru położonego we wsi Rudunki, obejmującego teren oznaczony symbolem "MM-U" oraz "PR-MM", w uchwalonym w dniu 14 kwietnia 2000 r. przez Radę Gminy Aleksandrów Kujawski "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Kujawski". Uchwała została poprzedzona analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium. W dniu 27 lutego 2006 r. sporządzono zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że wnioski do planu mogą być składane do 31 marca 2006 r. Ukazało się także stosowne ogłoszenie w prasie oraz zawiadomiono na piśmie organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Warunki formalne wskazane w pkt 1 i 2 art. 17 zostały zachowane. W dalszej kolejności Wójt rozpatruje wnioski do planu. Wnioski takie złożyły uzgadniające instytucje oraz 27 wniosków złożyli mieszkańcy. W dalszej kolejności uzyskano prognozę oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono się o uzgodnienie planu do organów wymienionych w punkcie 7 art. 17 ustawy. Postanowieniem z 16 listopada 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Aleksandrowie Kujawskim początkowo odmówił uzgodnienia planu, jednakże Wójt Gminy w nawiązaniu do prowadzonej korespondencji uznał projekt planu za uzgodniony albowiem organ nie określił warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Uzyskano zgodę Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w formie decyzji z 9 listopada 2006 na przeznaczenie na cele nierolnicze 5,1853 ha gruntów rolnych klasy IV oraz zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 października 2006 r. na przeznaczenie na cele nierolnicze 0.58 ha gruntów rolnych klasy III oraz zgodę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 27 maja 2002 r. na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów klasy IVa i klasy IVb. W dalszej kolejności ogłoszono o wyłożeniu projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i datą publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pierwsze wyłożenie). Wyznaczono jednocześnie termin składania uwag. Wyczerpano tym sposobem kolejność czynności określonych w punktach 1 do 11 art. 17 ustawy. Projekt wraz z programem wyłożony był w dniach od 2 do 31 stycznia 2007 r. Wójt gminy rozpoznał wniesione uwagi do planu zagospodarowania przestrzennego, czym wypełnił punkt 12 art. 17 ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach 11 kwietnia 2007 r. do 2 maja 2007 r. Wniesiono kolejne uwagi do projektu, które zostały rozpatrzone w dniu 1 czerwca 2007 r. Wnoszących uwagi poinformowano, że nieuwzględnione uwagi, zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaną wraz z projektem planu przedstawione Radzie Gminy. Nie jest prawdą twierdzenie skarżącego, że nieuwzględnione uwagi nie zostały przedstawione. W dniu 18 kwietnia 2007 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Poszczególne etapy uchwalania planu zostały więc zachowane. Analiza zgromadzonych dokumentów prowadzi do wniosku, że zarzut niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego gminy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu jest słuszny. Studium to zostało uchwalone 14 kwietnia 2000 r., a więc pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Art. 87 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe zachowują moc. Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała przepisu o treści jak art. 27 obecnie obowiązującej ustawy, że zmiana Studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalone. Poprzednio zasada ta dotyczyła tylko zmiany planów. Prowadzi to do wniosku o legalności załączników do uchwały Rady Gminy nr XIX/129/2000 z 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Kujawski". Zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla oceny, czy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze Studium jest właściwe odczytanie uchwały Nr XIX/129/2000 Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Kujawski", w tym w szczególności jej załącznika nr 3 stanowiącego wprowadzone przez Radę zmiany do Studium. Uchwała z 14 kwietnia 2000 r. w § 1 pkt 2 stanowi, że "Integralną częścią Studium jak w ust. 1 jest rysunek - mapa podstawowa w skali 1:10000 pod nazwą: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Kujawski, stanowiącą załącznik nr 2 wraz z poprawkami." Do uchwały dołączony jest załącznik nr 3, zawierający 5 punktów. W punkcie 2 stwierdza się, że "Tereny we wsi Rudunki między drogą nr 266 z granicami miasta od strony północnej - ulicy Długiej oraz wzdłuż granicy w kierunku południowym aż do skrzyżowania z drogą nr 46705 uznać za tereny rolno-przemysłowe". Przy interpretacji uchwały należy posługiwać się powszechnie przyjętymi regułami interpretacji tekstów prawnych. W pierwszej kolejności znaczenie ma wykładnia językowa, a w przypadku, gdy jest ona niewystarczająca należy sięgnąć do innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i celowościowej, z których wyników można by odczytać intencje rady gminy w zakresie obszaru na którym leżą grunty skarżących. W załączniku odnośnie odpowiednich terenów używa się takich określeń jak "uznanie" terenu za..., uznać za tereny rolno-przemysłowe, rozszerzyć pod zabudowę, przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że Rada Gminy rozróżniała kwestię rozszerzenia pod zabudowę czy też uznania jakiegoś terenu za określone obszary. Określenie "uznać" zawarte w punkcie 2 załącznika nr 3 należy odczytać jako kategoryczne określenie woli. Wolą Rady Gminy było uznanie tych terenów za rolno-przemysłowe. Nie wydaje się uprawniona taka interpretacja tego przepisu, która sprowadza się do uznania, że do terenu oznaczonego dotychczas jako MM dodano funkcję rolno-przemysłową. Rozróżnienie w załączniku do Studium różnych sposobów zmiany przeznaczenia funkcji terenu świadczy o tym, że gdyby intencją Rady Gminy było dodanie do dotychczasowej funkcji MM funkcji rolno-przemysłowej, to niewątpliwe w sposób wyraźny by to określono. Tak się jednak nie stało, co świadczy o tym, że intencją Rady Gminy było określenie tych terenów jako rolno-przemysłowych. Z drugiej strony przedmiotem uchwały z 14 kwietnia 2000 r. uchwalającej Studium był także rysunek - mapa podstawowa w skali 1:10000 stanowiąca załącznik nr 2 wraz z poprawkami. Na mapie tej sporny teren oznaczono symbolami MM-U i PR-MM. Oznaczenie to nie znalazło odbicia w wersji tekstowej Studium. Tereny Rudunki-Ośno określono symbolami MM/U. Brak jest zatem właściwej synchronizacji między warstwą tekstową Studium, a oznaczeniami na mapie. Mapa ta stanowi integralną część Studium i należy podzielić wypowiadany w literaturze przedmiotu pogląd (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004 r., s. 150), iż oznaczenie literowe ma znaczenie o tyle, o ile zostało opisane w części tekstowej planu. Inaczej mówiąc rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Załącznik nr 3 do uchwały z 14 kwietnia 2000 r. określający funkcję terenu we wsi Rudunki należy traktować jako właściwą treść Studium. Nie budzi wątpliwości, że tereny określone w punkcie 2 załącznika nr 3 należy uznać za tereny rolno-przemysłowe. Prowadzi to do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Rudunki gmina Aleksandrów Kujawski jest sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Kujawski. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd rozważał możliwość częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mając na uwadze ponoszone przez gminę koszty, jednakże w warunkach rozpatrywanej sprawy nie wydaje się to możliwe. Tereny skarżących są powiązane funkcjonalnie z pozostałym obszarem, a celem planu jest m.in. zapewnienie ładu przestrzennego z pozostałym obszarem jednostki planistycznej Rudunki. Art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje, że nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, jednakże zasada ta, nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, a takim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Drugą istotną okolicznością przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie w pewnym zakresie trybu uchwalania planu. Otóż skarżący K. Ś. w postępowaniu przed sądem administracyjnym udowodnił, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego, jaki otrzymał od gminy (tzw. drugie wyłożenie) nie jest treściowo zgodny, ani z tzw. pierwszym wyłożeniem, ani z drugim wyłożeniem. Dotyczy to w szczególności § 5 ust. 9, w którym zawarto pięć podpunktów, w tym określenie minimalnych wielkości działek dla ogółu mieszkańców. W zatwierdzonym planie § 5 ust. 9 ma tylko dwa podpunkty i nie ma tam ograniczeń wielkości działek. Tym samym należy uznać, że naruszono procedurę uchwalenia planu i tym samym skarżący nie mógł ustosunkować się do wszystkich ustaleń planu. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Radę Gminy Aleksandrów Kujawski poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie art. 17 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie art. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Kujawski zostało uchwalone 14 kwietnia 2000 r. pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Uchwała Nr XIX/129/2000 Rady Gminy Aleksandrów Kujawski w sprawie przyjęcia "Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina Aleksandrów Kujawski". Procedurę przyjęcia studium określał art. 6 ust. 3, zgodnie z którym Studium podlegało uzgodnieniu z 1) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, 2) wojewodą w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1, 3) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1, 4) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny, 5) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta, 6) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości, 7) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, 8) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę - przed jego przyjęciem w formie uchwały rady gminy. W związku z powyższym niemożliwym było wprowadzenie zmian do studium przez radę gminy w formie załącznika nr 3 do uchwały bez zaopiniowania powyższego przez stosowne organy. Co więcej w związku ze zmianą treści studium należy zaznaczyć, że nie dokonano zmiany załącznika nr 1, tj. rysunku - mapy podstawowej. Powyższe powodowało niespójność części opisowej i rysunku. Powyższe uchybienie zostało zauważone i w związku z tym na kolejnej sesji uznano, że przedmiotowy załącznik nr 3 stanowiący wprowadzone przez Radę Gminy zmiany do studium stanowi jedynie stanowisko Rady Gminy do dalszych prac nad studium, a nie wchodzi w jego treść. Powyższego dotyczy Uchwała Nr XXI/143/2000 Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z 15 czerwca 2000 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XIX/129/2000 Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyjęcia "Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina Aleksandrów Kujawski". Dowodzi to, iż załącznika nr 3 nie można uznawać za treść studium. W związku z powyższym nie uwzględniając zmian wprowadzonych przez załącznik nr 3, obszar Rudunek w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Kujawski ma przeznaczenie MM-U (tereny dla funkcji mieszkaniowo-usługowej) oraz PR-MM (tereny dla funkcji mieszkaniowej oraz produkcyjno-gospodarczo-usługowej). Oznacza to, że plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Kujawski. Stwierdzenie, że naruszono w pewnym zakresie tryb uchwalania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ewidencyjnego Rudunki i skarżący nie mógł się ustosunkować do wszystkich ustaleń planu nie jest stwierdzeniem prawdziwym. Projekt planu wykładany był do wglądu publicznego 2 razy i za każdym razem skarżący otrzymywał odpis projektu wykładanego do wglądu publicznego i w sumie złożył ponad 50 uwag, z których większość została uwzględniona. W trakcie 1-go wyłożenia w ustaleniach ogólnych projektu planu zapisano, że minimalna wielkość działki zabudowy jednorodzinnej ma wynosić 1000 m2. Niektórzy właściciele działek objętych planem wnieśli w ramach przysługującego im prawa wniosek o zmniejszenie tego parametru, w tym niektórzy, nawet do 500 m2. Uwagi te zostały uwzględnione i takie wielkości znajdują odzwierciedlenie na rysunku planu. W zapisie ustaleń ogólnych znajdowały się również ograniczenia wielkości działek dla innego typu zabudowy (razem 5 punktów). W trakcie 2-go wyłożenia do wglądu publicznego, w zapisie ustaleń ogólnych znajdowały się te same punkty, z tym, że minimalna wielkość działki jednorodzinnej podana została błędnie 500 m2, na co skarżący zwrócił uwagę (uwaga nr 25 złożona przez skarżącego do projektu planu wykładanego do wglądu publicznego po raz drugi). Uwzględniając tę uwagę oraz zapis § 5.9. ustaleń ogólnych mówiący, że obowiązuje podział terenu na działki zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu w ostatecznej korekcie uchwały przedstawionej do uchwalenia Radzie Gminy usunięto zapisy uściślające parametry jako zbędne. Z rysunku planu wynika bowiem nie tylko wielkość działki, ale też jej szerokość. Z § 5.1. uchwały w sprawie planu wynika, że ustalenia ogólne planu obowiązują dla wszystkich terenów w granicach planu, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Dla terenu 26 R, MN jako dla jedynego terenu w obszarze planu nie ma na rysunku planu podziału na działki, ponieważ teren został w planie rozwiązany w sposób alternatywny - z przeznaczeniem podstawowym dla upraw rolnych i przeznaczeniem zamiennym dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Brak podziału na działki na rysunku planu wymusił określenie ich w ustaleniach szczegółowych. Jest to optymalna wielkość działki przy głębokości terenu wynoszącym ca 50,0m i jednostronnej obsłudze komunikacyjnej z drogi publicznej. Zniesienie ograniczeń co do wielkości działek w ustaleniach ogólnych w końcowej uchwale planu jest korzystne dla właścicieli, wobec czego taka korekta zapisu, który był przedmiotem 2-go wyłożenia nie wymagała kolejnego wykładania do wglądu publicznego. Czyli zmiana § 5.9, i w tym zakresie różnica pomiędzy treścią projektu planu podlegającego 2-mu wyłożeniu, a zatwierdzonym planem jest dopuszczalna i nie wymagała przeprowadzenia kolejnego uzgodnienia. Skoro nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania Studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, ani naruszenie właściwości organów w tym zakresie, to tym samym nie ma przesłanek z art. 28 ustawy do orzeczenia nieważności Uchwały Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z 20 września 2007 r. nr IX/96/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnej Rudunki, Gmina Aleksandrów Kujawski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Przede wszystkim należy przypomnieć, że sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzut kasacyjny, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych) – jak wskazane w skardze kasacyjnej, art. 17 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera 14 punktów, z których 2 dzielą się dodatkowo na podpunkty, czy art. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który został podzielony na 7 ustępów, przy czym w ust. 4 wyodrębniono 9 punktów – to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z norm zawartych w tych przepisach została naruszona. Powołanie się na te artykuły w całości stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ uniemożliwia to precyzyjne ustalenie granic zaskarżenia. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy określają procedurę przygotowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, przyjąć należało, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował ten przepis i niewłaściwie go zastosował w całości. Takie twierdzenie kasatora jest bezzasadne, ponieważ – jak to wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia – Sąd przyjął, że co do zasady procedura ta została dochowana ("Wyczerpano tym sposobem kolejność czynności określonych w punktach 1 do 11 art. 17 ustawy". "Wójt gminy rozpoznał wniesione uwagi do planu zagospodarowania przestrzennego, czym wypełnił punkt 12 art. 17 ustawy") i na zakończenie wyraźnie podkreślił, że "Poszczególne etapy uchwalania planu zostały więc zachowane". Natomiast przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było wystąpienie przesłanek z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., warunkujących stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Aleksandrów Kujawski z 20 września 2007 r., nr IX/96/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Rudunki, Gmina Aleksandrów Kujawski, albowiem "nie we wszystkich momentach został zachowany tryb, o jakim mowa w art. 17 ustawy, a ocena zgodności planu ze Studium jest wadliwa". W szczególności Sąd uznał, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym Rudunki gmina Aleksandrów Kujawski jest sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Kujawski". Co prawda kasator kwestionuje te ustalenia Sądu w tym zakresie, ale nie wskazuje, którym przepisom uchybił Sąd w toku dochodzenia do tych ustaleń. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.