II GSK 587/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2532/07 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Geodeta Kraju orzekł o pozbawieniu wobec P.P. uprawnień zawodowych. Powyższą decyzję organ wydał na skutek otrzymania od J. G. pisma z dnia [...] sierpnia 2006 r., do którego załączyła wyrok Sądu Rejonowego w R. M. z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt II K 234/05, na mocy którego P. P. został uznany winnym sfałszowania protokołu z dnia [...] listopada 2002 r. z przyjęcia przebiegu granic dotyczącego podziału działki nr 48/4 w miejscowości P. i skazany na karę dziewięciu miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na okres trzech lat, karę grzywny oraz zwrot kosztów sądowych i zastępstwa procesowego. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. XVII Wydział Karny z siedzibą w S. z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt XVII Ka 139/06. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz z pismem P. P., który poinformował, że nie zgadza się ze skazującym go wyrokiem i w związku z tym skierował do Rzecznika Praw Obywatelskich podanie o wniesienie kasacji od prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Ł., Główny Geodeta Kraju stwierdził, że P. P. dopuścił się czynu zabronionego prawem, określonego w art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), co uzasadnia orzeczenie o pozbawieniu go uprawnień zawodowych. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., podkreślając, że zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i organy państwowe, a osoba skazana za przestępstwo dotyczące dwukrotnego poświadczenia nieprawdy narusza zasadę wiarygodności dokumentów, tym samym nie może wykonywać samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. W skardze do Sądu I instancji skarżący zwrócił między innymi uwagę na kwalifikację czynu, mianowicie sąd powszechny uznał go winnym dwukrotnego poświadczenia nieprawdy w protokole przyjęcia granicy. Natomiast Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. w przesłanych pismach do Głównego Geodety Kraju określił czyny skarżącego jako fałszerstwo dokumentów. Skarżący został już ukarany, a prawomocne orzeczenie sądu karnego wiązało organ tylko w zakresie orzeczonej kary. Skoro nie został on pozbawiony uprawnień zawodowych w postępowaniu karnym, tym bardziej brak podstaw do dokonania takiej czynności przez organ, w dodatku w drodze decyzji bez przeprowadzenia wcześniej postępowania administracyjnego w tej sprawie z udziałem skarżącego jako strony. Ponadto zwrócił się on do Prokuratora Generalnego o złożenie kasacji od prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Ł., zatem pozbawienie go uprawnień zawodowych w drodze decyzji administracyjnej nastąpiło przed ostatecznym zakończeniem sprawy karnej. Nawiązując do samego postępowania rozgraniczeniowego podkreślił, że w trakcie prac geodezyjnych żadna ze stron postępowania nie wniosła jakichkolwiek uwag, wniosków czy zastrzeżeń, a uchybienia, których się dopuścił nie uzasadniają tak surowego wyroku, ponieważ w konsekwencji nie spowodowały zmian prawnych granic i nie wywołały żadnej społecznej szkody. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie wymierza skarżącemu dodatkowej kary, ale jest odrębną karą dyscyplinarną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę podkreślając, że organ, będąc w dyspozycji prawomocnego wyroku sądu karnego skazującego skarżącego za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, związany był wskazanym orzeczeniem na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. i zobligowany do nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przestępstwo, za które skarżący został prawomocnie skazany, tj. poświadczenie nieprawdy, stanowi przestępstwo przeciwko dokumentom i kwalifikowane jako przestępstwo popełnione z winy umyślnej mieści się w dyspozycji wyżej wymienionego przepisu, który obligatoryjnie przewiduje sankcję w postaci pozbawienia geodety uprawnień zawodowych. Organ nie mógł też zastosować którejkolwiek z łagodniejszych kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 46 ust. 1 ustawy, ponieważ kary w tym przepisie przewidziane mogą być nałożone w stosunku do osób, których czyny nie stanowiły przestępstw wymienionych z art. 46 ust. 3. Natomiast wątpliwości skarżącego co do adekwatności wymierzonej przez sąd powszechny kary w stosunku do popełnionego przez niego czynu nie mogą być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ wyrok sądu karnego, mający przymiot prawomocności, wiąże zarówno organ administracji publicznej jak i sąd administracyjny. P. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 46 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności ust. 3 tego przepisu oraz nieuwzględnienie istotnych okoliczności dotyczących czynności geodezyjnych wykonywanych przez niego w ramach osądzonej sprawy co miało wpływ na treść orzeczenia. W oparciu o art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania Sądowi I instancji, lub na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skarżący ponownie podważył zasadności wydania decyzji o pozbawieniu go uprawnień zawodowych bez uprzedniego przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania administracyjnego w tej sprawie, szczególnie w sytuacji, gdy w grę wchodzi utrata uprawnień mogąca mieć istotne konsekwencje dla jego losów, gdy całe swoje życie zawodowe przepracował nienagannie jako geodeta i swoje czynności wykonywał także jako wpisany na listę biegły sądowy. Wyrok skazujący został wydany bez szczegółowej analizy przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zwłaszcza bez uwzględnienia różnicy między objętym surowszymi wymaganiami postępowaniem rozgraniczeniowym a podziałem nieruchomości, co mogło mieć wpływ na ocenę czynów skarżącego. Pomimo skazującego wyroku karnego surowszą karą okazało się pozbawienie go uprawnień zawodowych w drodze decyzji administracyjnej, która nie może mieć charakteru obligatoryjnego. Skarżący podkreślił, że swoim działaniem nie spowodował żadnej szkody ani negatywnych skutków prawnych dla jakiejkolwiek ze stron. Ponadto, do tej pory, a minęło pięć lat od dokonania czynności podziału działki, nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie o wznowienie postępowania, czy też mające na celu uchylenie lub zmianę sporządzonej dokumentacji, będącej później podstawą do sporządzenia aktu notarialnego. W tej sytuacji niezasadne było automatyczne i arbitralne pozbawienie go uprawnień przez Głównego Geodetę Kraju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braniem z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania, ogranicza w tej spawie ocenę wyroku Sądu I instancji jedynie do sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności jego ust. 3. Przy dokonywaniu analizy unormowań zawartych w art. 46 należy uwzględniać dwie zupełnie odrębne sytuacje, o które chodzi kolejno w jego ust. 1-2 oraz w ust. 3, różniące się co do przesłanek, treści i charakteru decyzji oraz procedury jej wydawania. Do pierwszej sytuacji trzeba zaliczyć następstwa naruszenia określonego w art. 42 ust. 3 obowiązku wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Osobie, która naruszyła ten obowiązek można wymierzyć jedną z pięciu kar podanych w art. 46 ust. 1. Są nimi w narastającej klasyfikacji: upomnienie, nagana z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku, zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, odebranie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Decyzja o wymierzeniu kary ma charakter uznaniowy, zawsze uwzględniający sposób naruszenia obowiązku w świetle art. 42 ust. 3 i jego następstwa. Jest ona wydawana na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego przez Głównego Geodetę Kraju. Drugą sytuację unormowano samodzielnie, bez odsyłania do innych przepisów i ocennych okoliczności, w art. 46 ust. 3 mającym następujące brzmienie: " W przypadku utraty zdolności do czynności prawnych przez osoby, o których mowa w art. 42, albo skazania ich za przestępstwa przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, za przestępstwa skarbowe oraz inne przestępstwa mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód - o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju w drodze decyzji". Chodzi tu o utratę zdolności do czynności prawnych oraz zrównane z nią co do konsekwencji skazanie za wymienione przestępstwa wymagające pozbawienia takiej osoby uprawnień zawodowych. Przeszkodą do wykonywania zawodu jest tu stan zdrowia i - najogólniej biorąc - utrata rękojmi wykonywania zawodu, w przeciwieństwie do braku należytej staranności, wiedzy technicznej i znajomości prawa rodzących odpowiedzialność przewidzianą w art. 46 ust. 1 i 2. W omawianej tu sytuacji sam fakt skazania za przestępstwa, o które chodzi w art. 43 ust. 3, rodzi obowiązek wydania przez Głównego Geodetę Kraju, bez wniosku podległego mu organu, decyzji orzekającej o pozbawieniu uprawnień zawodowych, bez możliwości zajmowania się analizą towarzyszącym mu okoliczności i wpływu takiego czynu na postępowanie administracyjne z zakresu geodezji i kartografii, w którym doszło do jego popełnienia. Prawomocnym wyrokiem skarżący został skazany za popełnienie czynów z art. 271 § 1 i art. 273 k.k. (będąc funkcjonariuszem publicznym uprawnionym do wystawienia dokumentu poświadczył w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne i następnie użył tego dokumentu). Przepisy te są zamieszczone w rozdziale XXXIV k.k. dotyczącym przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, do których nawiązuje art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiący podstawę pobawienia skarżącego uprawnień zawodowych. Mimo nieprecyzyjnego określenia w tej decyzji czynu, za który został skazany, nie miało to wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Zbędne też było powoływanie się w uzasadnieniu decyzji i wyroku na art. 365 § 1 k.p.c. jako przepis rzekomo przenoszący następstwa prawomocnego orzeczenia sądu karnego przy stosowaniu art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Art. 365 § 1 k.p.c. stanowi, że "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Przepis ten dotyczy mocy wiążącej wyroku wydanego w sprawie cywilnej, a nie - karnej (vide - art. 11 k.p.c. oraz zawierający podobne unormowanie art. 11 p.p.s.a.). Uwzględnianie w orzecznictwie administracyjnym skutków prawomocnego wyroku skazującego za popełnienie określonego czynu dotyczy innej niż ta sytuacja, której dobrym przykładem może być cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w razie stwierdzenia faktu ich sprzedaży i podawania np. osobom nieletnim i nietrzeźwym - na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473). Zwykle traktuje się ustalenia dokonane w postępowaniu karnym, dotyczące sprzedaży alkoholu osobie nieletniej lub nietrzeźwej, za wystarczające do cofnięcia - na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ wymienionej ustawy - zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W rozpoznawanej sprawie chodzi natomiast o inaczej skonstruowaną normę prawną, gdzie sam fakt skazania za przestępstwa objęte art. 46 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jest wystarczający do pozbawienia uprawnień zawodowych, bez potrzeby korzystania z innych unormowań i konieczności dokonywania wspomnianych ocen. To uchybienie także nie miało wpływu na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem I instancji. Okoliczności dotyczące przebiegu pracy zawodowej skarżącego, podnoszone w skardze kasacyjnej, nie mogły być uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonego wyroku. Postępowanie administracyjne nie mogło też być wstrzymane do czasu rozpatrzenia podań skarżącego o wniesienie kasacji od prawomocnego wyroku sądu karnego, ponieważ w świetle art. 519 i 532 k.p.k. podlegał on wykonaniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.