II OSK 1871/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2594/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2594/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., nr KOC/4958/Oś/07, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania Stowarzyszenia "[...]" w Warszawie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej "[...]" w Warszawie, przy ul. [...]. Organ administracyjny wskazał, że decyzja została doręczona Stowarzyszeniu w dniu 20 sierpnia 2007 r., natomiast odwołanie wysłano drogą pocztową w dniu 5 września 2007 r., czyli po terminie, który upłynął w dniu 3 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska Kolegium i przyjmując, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej Prawem ochrony środowiska, uznał, że datą od której rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania nie był dzień doręczenia decyzji Stowarzyszeniu, lecz – zgodnie z art. 49 K.p.a. - data w której upłynął 14 dniowy termin z art. 129 § 2 K.p.a., liczony od dokonania publicznego ogłoszenia. Zdaniem Sądu nie mogły wynikać dla strony jakiekolwiek negatywne skutki ze względu na doręczenie jej decyzji administracyjnej w konkretnej dacie, skoro w rozpatrywanej sprawie zasadą było doręczanie decyzji w formie ogłoszenia publicznego. W takim zaś wypadku należało przyjąć, że odwołanie zostało wniesione w terminie, gdyż informacja o wydaniu decyzji została wywieszona w dniach od 17 do 31 sierpnia 2007 r. W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. i w oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że sposób doręczania pism stronie postępowania regulują przepisy art. 42-49 K.p.a., przy czym doręczenie decyzji w sposób określony w art. 49 K.p.a. daje słabszą gwarancję ochrony interesów stron postępowania i ma charakter fakultatywny. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na wykładnię a minori ad maius skarżący stwierdził, że doręczenie decyzji na piśmie było skuteczne, także jeżeli chodzi o początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na tej drugiej podstawie. Z punktu widzenia zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania istotne znaczenie ma – stanowiąca przedmiot kontrowersji pomiędzy Sądem I instancji a organem odwoławczym - kwestia skuteczności doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że K.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami K.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg terminów procesowych, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Jeśli chodzi o adresatów, którzy nie są osobami fizycznymi, to zasadą jest doręczanie pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45 K.p.a.). Doręczenie w takim wypadku następuje również z datą pewną, potwierdzoną przez osobę upoważnioną do odbioru pism. Przepisy K.p.a. niezależnie od powyższej zasady dopuszczają wyjątki w postaci doręczenia pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi procesowemu, czy tzw. doręczenia zastępczego (art. 43, art. 44, art. 48 K.p.a.). W stosunku do stron niebędących osobami fizycznymi stosuje się także odpowiednio, wynikające z przepisu art. 44 § 1 - 4 K.p.a., zasady wynikające ze wzmiankowanego doręczenia zastępczego. Wszystkie powyższe zasady dotyczą występowania w toku postępowania administracyjnego stron spersonalizowanych, a więc wnioskodawców, adresatów decyzji, uczestników postępowania ustalonych i zidentyfikowanych przez organ oraz dopuszczonych do udziału w sprawie stron zainteresowanych. W przepisie art. 49 K.p.a. wprowadzono odmienną od powyższych reguł możliwość zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ta forma powiadamiania adresatów pism, decyzji lub innych aktów organu prowadzącego postępowanie chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie i dlatego może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron) a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu (zob. J. Borkowski [w:] op. cit. str. 299). Drugą, obligatoryjną przesłanką stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania przez przepis szczególny. Z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39 – 48 K.p.a.) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej (art. 49 K.p.a.) wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. Nawet zatem, jak to przyjmuje Sąd I instancji, jeżeli organ podjął kroki zmierzające do zastosowania w sprawie przepisu art. 49 K.p.a., a to w związku z art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska (obecnie Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), to nie powoduje to automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w trybie art. 45 K.p.a., dokonanego do rąk osoby upoważnionej. Sąd I instancji ustalił, że w rozpoznawanej sprawie doszło do doręczenia do strony - Stowarzyszenia "[...]" w Warszawie, decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2007 r. w określonej dacie, ale od daty tej, ze względu na uregulowanie wynikające z przepisu art. 49 K.p.a. w zw. z art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska, nie można było liczyć biegu terminu do wniesienia odwołania. Wyrażony w tej mierze pogląd jest błędny, a zatem zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że o ile tego rodzaju zapatrywanie prawne stało się przyczyną uchylenia przez Sąd postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to wyrok ten narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i w konsekwencji podlega uchyleniu na podstawie przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd dokona oceny prawidłowości stanowiska organu odwoławczego z punktu widzenia zarzutów skargi, z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska prawnego.