II SA/Kr 748/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2008r. sprawy ze skargi W. S. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz z art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 z późn. zm.) i treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), po zapoznaniu się z projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] drewnianych regionalnych kiosków handlowych z [...] stanowiskami handlowymi po usunięciu istniejących kiosków w rejonie ul. [...] sporządzonym na wniosek Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i przekazanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta (znak sprawy: [...]) uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] w Z. będącej w zarządzie Burmistrza Miasta. Uzgodnienie nastąpiło na warunkach dostępu do drogi publicznej ul. [...] zgodnie z istniejącą organizacją ruchu oraz zapewnieniem braku negatywnego wpływu wód opadowych na działki sąsiadujące z obszarem objętym inwestycją. Od uzasadnienia ww. postanowienia organ rozstrzygający odstąpił na podstawie art. 107 kpa podając, iż w całości uwzględnia ono żądanie strony. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. S. i W. S. Żalący się zarzucili, że na inwestycję objętą uzgodnionym projektem decyzji o [...] brak jest zgody "właścicieli gruntów" oraz że do zaskarżonego postanowienia nie została załączona mapka obrazująca, które w istocie działki objęte są postanowieniem o uzgodnieniu. Zdaniem żalących się, miało to na celu wykluczenie interwencji osób zainteresowanych o interesach spornych z projektem planowanej inwestycji, o czym świadczy dodatkowo nieujawnienie przez Burmistrza Miasta motywów rozstrzygnięcia w związku z odstąpieniem od uzasadnienia postanowienia na podstawie art. 107 kpa. Żalący się upatrują się w takim działaniu organu naruszenia swojego prawa własności nieruchomości sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO w uzasadnieniu podniosło, że przedmiotowe uzgodnienie jest obowiązkowe w przypadku, jeżeli obszar objęty wnioskiem o ustalenie [...] przylega do pasa drogowego drogi publicznej. Kolegium stwierdziło dalej, że zażalenie nie może zostać uwzględnione, gdyż nie odnosi się do materii zaskarżonego postanowienia, lecz do samego projektu zamierzonej lokalizacji inwestycji. Kolegium zakwestionowało zarzut naruszania przez zaskarżone postanowienie prawa własności żalących się, ponadto zaś stwierdziło, że do postanowień wydawanych w postępowaniach incydentalnych nie jest wymagany załącznik graficzny, a przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi nie jest sama inwestycja, lecz ocena jej możliwego oddziaływania na drogę publiczną, a w tym także możliwości dostępu z drogi publicznej na teren inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. S. i W. S., zarzucając, że lokalizacja stoisk regionalnych objętych projektem decyzji o [...], w związku z którą nastąpiło uzgodnienie, znajduje się w ciągu komunikacyjnym pieszo-jezdnym i będzie stanowić poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego ciągu, a tym samym narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Według skarżących, realizacja zamierzonej inwestycji uniemożliwi ponadto korzystanie z drogi publicznej, a dostęp z drogi publicznej na teren inwestycji będzie utrudniony. Uczestnik A. K. wniósł o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz dodając, że zarzut powodowania przez inwestycję zagrożenia jest niezasadny, ponieważ odcinek drogi publicznej, do którego odnosi się inwestycja, pełni specyficzną funkcję ciągu pieszego o charakterze regionalnego pasażu handlowego, praktycznie bez ruchu kołowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a decyzja taka w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest wydawana po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy obszaru nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przyległego do pasa drogowego. Zatem celowym było rozważenie konieczności dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Jednakże zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej zostało wydane z naruszeniem art. 106 kpa, ponieważ zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie oraz organu uzgadniającego (uzgodnienie z samym sobą), a co za tym idzie brak było podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia przez Burmistrza Miasta w przedmiocie uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Konieczność uzyskania stanowiska przed wydaniem decyzji aktualizuje się, w świetle brzmienia art. 106 § 1 kpa, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, niż organ wydający decyzję. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi publicznej, do której przylegać miała objęta projektem inwestycja, jest, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, Burmistrz Miasta. Organ ten jest na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy również w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości miejscowej. W związku z tym należy uznać, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 106 kpa - nie zostały spełnione przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w tym przepisie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji powinien był motywy objęte uzgodnieniem, o którym mowa w art. 54 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawrzeć w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej planowanej inwestycji. Powyższe uchybienie przesądziło o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego. Na marginesie należy ponadto podnieść, iż nawet przy założeniu, że w przedmiotowej sprawie konieczne byłoby wydanie postanowienia o uzgodnieniu inwestycji w trybie art. 106 kpa, to zarówno orzeczenia organu I instancji jak i organu odwoławczego są obciążone wadami. Po pierwsze - zgodnie z art. 126 w zw. z art. 107 § 4 kpa od uzasadnienia postanowienia odstąpić można w sytuacji, gdy nie rozstrzyga ono o spornych interesach stron, czego organ w toku postępowania nie mógł zweryfikować, ponieważ nie znał stanowiska wszystkich stron, a nadto (kolejne uchybienie) nie wszystkim stronom doręczył postanowienie pouczając o przysługującym zażaleniu, czym naruszył art.106 § 5 i art.10 kpa (w aktach adm. brak dowodów doręczenia dla innych, niż skarżący, stron). Również tych naruszeń prawa procesowego nie dostrzegł organ II instancji. Nadto, strony pozbawione zostały możliwości poznania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organu I instancji, jako, że nie załączono do projektu decyzji dwóch powołanych w niej załączników. Niedopuszczalne, stanowiące ignorancję przepisów prawa jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż do postanowień wydanych w postępowaniach incydentalnych nie jest wymagany załącznik graficzny. Owszem nie jest wymagany jako załącznik do postanowienia, ale stanowi niezbędny element projektu decyzji, podlegającej ocenie. Podstawą uzgodnienia jest bowiem projekt decyzji – projekt całej decyzji, a nie tylko jakiejś jej części, co oznacza, iż w przypadku dokonywania wymaganego prawem uzgodnienia, organ uprawniony do wydania decyzji zwracając się do innego organu i zawiadamiając o tym strony postępowania, zgodnie z wymogiem wynikającym z art.106 §2 kpa, przesyła organowi uzgadniającemu projekt decyzji. Skoro więc obligatoryjnymi częściami decyzji są załączniki do tej decyzji, przesłanie takiej decyzji (czy jej projektu) bez załączników jest równoznaczne z brakiem przesłania decyzji (czy jej projektu) w ogóle. Powinno to być oczywiste dla organu administracji publicznej, podobnie jak to, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika aby załatwiający sprawę organ mógł przesłać organowi uzgadniającemu jedynie wybrany – ze względu na rodzaj uzgodnień – fragment projektu decyzji. Uzgodnienie decyzji dotyczy ustosunkowania się do konkretnej treści proponowanego rozstrzygnięcia, jaką ma podjąć organ prowadzący postępowanie główne, a zatem niezbędne jest przedstawienie organowi uzgadniającemu pełnej projektowanej treści decyzji. Również strony muszą wiedzieć, co było przedmiotem uzgodnienia. Ponadto uzgodnienie w ogóle nie jest możliwe bez przekazania organowi uzgadniającemu projektu decyzji. Dlatego w nin. sprawie niezrozumiałe jest dlaczego nie zwrócono się o dołączenie drugiego załącznika do przesłanego projektu, pomijając już czytelność załącznika przesłanego, a w związku z tym możliwość wypowiadania się co do oddziaływania inwestycji na drogę publiczną. Za nieprawidłowe należy uznać również sposób odniesienia się do zarzutu stron – lakoniczne, jednozdaniowe stwierdzenie,("załącznik graficzny nie jest wymagany"), nie pozwala ani stronom, ani Sądowi na poznanie motywów, jakimi się kierował organ, a tym samym co najmniej utrudnia kontrolę podjętego aktu. Wreszcie należy wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło, iż zgodnie z § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1588) wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, a część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia z naruszeniem art.106 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżących równowartość uiszczonego przez niego wpisu.