VII SA/Wa 1686/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skarg W.S. oraz B.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie dobudowy budynku skargi oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzję z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., który po rozpatrzeniu sprawy dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przez B.R. na działce położonej w miejscowości M. gm. P. - umorzył postępowanie administracyjne w całości. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. złożył B.R. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "kpa" odmówił stwierdzenia nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż stwierdzenie nieważności jest możliwe tylko wtedy, jeżeli równocześnie wystąpi przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani tez decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji kontrolowanej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ stopnia powiatowego nie ustalił ponad wszelką wątpliwość czy roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem dwóch lat od daty wydania pozwolenia na budowę, czy prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz czy nie były przerywane na czas dłuższy niż dwa lata i dlatego zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił jego decyzję. Podał też, że kontrolowana pod kątem stwierdzenia nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż weryfikując ponownie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. doszedł do wniosku, iż zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Podkreślił, iż w toku postępowania, w oparciu o przepisy art. 7 i 77 kpa, organ administracji publicznej zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego czego organ stopnia powiatowego nie uczynił. Dlatego też organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W.S. i B.R. W.S. w skardze podał, iż działka, na której B.R. dokonał samowoli budowlanej jest współwłasnością rodzin R. i S. Domagał się rozbiórki tej samowoli, gdyż budowla stoi na jego terenie. B.R. w skardze do Sądu podniósł, iż nie sposób ustalić ponad wszelką wątpliwość faktów dotyczących czasu rozpoczęcia robót budowlanych, ewentualnego ich przerywania i czasu zakończenia oraz ich zgodności z pozwoleniem na budowę. Wskazał, iż pozwolenie wydano 27 lat temu, zaś wskazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - projekt budowlany i dziennik budowy - to dokumenty praktycznie nieosiągalne. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej "ppsa'7 uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargi nie mogły być uwzględnione. Podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Podnoszony we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżących zarzut rażącego naruszenia prawa /przepisów art. 8, 12 i 138 § 2 kpa/ nie znajduje odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Musi to być jednak wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest jednak następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może zaś polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć zastosowania (błąd supsumcji). Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylająca zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. umarzająca postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa, który daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja ta znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy, bowiem uchylała decyzję umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie ustalił należycie stanu faktycznego. Organ ten uznał, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. wydanego przez naczelnika gminy P. na rzecz matki skarżącego M.R. na budowę budynku mieszkalnego. Postępowanie w sprawie nadzoru budowlanego dotyczyło dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego i jak słusznie wskazał to w decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ odwoławczy wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotowe roboty budowlane można uznać za roboty prowadzone na podstawie w/w pozwolenia na budowę. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęte zostały przed upływem dwóch lat, czy prowadzone były zgodnie z w/w pozwoleniem na budowę oraz czy nie były przerwane na czas dłuższy niż 2 lata. Zgodnie bowiem z art. 32 Prawa budowlanego z 1974 r., pozwolenie na budowę straci ważność jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Wprawdzie organ wskazał, że powyższe wątpliwości można wyjaśnić po analizie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego stanowiącego jej integralną część oraz dziennika budowy, lecz nie oznaczało to, że organ pierwszej instancji nie może ustalić faktów w oparciu o inne środki dowodowe. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 i 2 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. "Przepis art. 75 kpa statuując otwarty system środków dowodowych, należy do kluczowych przepisów decydujących o poszanowaniu zasad równości i sprawiedliwości proceduralnej. Brak tych ostatnich decyduje o arbitralności postępowania. Ograniczenie tego przepisu w drodze pozanormatywnej, poprzez aprobatę dla rutynowej praktyki organów administracji ułatwiających sobie pracę, musi być ocenione jako zjawisko wysoce naganne. Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez ograniczenie zakresu art. 75 kpa." /vide wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r, V SA 2182/99, PP 2001/3/63 Lex Omega/. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie sprawy w ramach nadzoru budowlanego wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy do wydania kontrolowanej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Stwierdzić więc należy, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./skargę jako bezzasadną oddalił.