II SA/Bd 956/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 lutego 2008r. sprawy ze skargi Burmistrza W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przekazania podania według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty W. z [...] sierpnia 2007r.Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Starosty [...] – Kierownik Wydziału Administracji Architektoniczno – Budowlanej Starostwa Powiatowego w W., na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, orzekł o przekazaniu według właściwości podania Burmistrza [...], oznaczonego nr [...] z dnia [...] r. dotyczącego niezgodności z warunkami konserwatorskimi prac budowlanych przy budynku mieszkalno - handlowym na działce nr [...] przy placu [...] w W., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że obiekt objęty podaniem Burmistrza W., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. znajduje się w strefie "A" ochrony konserwatorskiej, jednak jego zdaniem, brakuje podstaw prawnych nakładających na organ administracji architektoniczne - budowlanej obowiązku uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót budowlanych, a dotychczasowa praktyka, opiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedmiotowych zgłoszeń, na wniosek organu, miała na celu ułatwienie mieszkańcom miasta W. załatwiania spraw administracyjnych związanych z planowanymi pracami budowlanymi. W związku z powyższym organ zwrócił uwagę, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organu nadzoru budowlanego, który po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, co uzasadnia przekazanie według właściwości właśnie temu organowi przedmiotowego podania Burmistrza [...]. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało zakwestionowane przez Burmistrza [...], który pismem z dnia [...] r. złożył od niego zażalenie. Strona skarżąca wskazała, że przegląd stanu technicznego elewacji budynków położonych w strefie "A" ochrony konserwatorskiej, a szczególnie przy placu [...] w W. pozwolił na stwierdzenie, iż odnowiona elewacja przy placu [...] została wykonana bez wymaganej opinii konserwatorskiej i tej właśnie kwestii dotyczyło pismo znak: [...] z dnia [...] r. do Starosty [...] o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organ przyjmujący zgłoszenie winien zwrócić uwagę czy wnioskodawca złożył wszystkie wymagane dokumenty w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki jak również pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a w razie konieczności nakazać uzupełnienie zgłoszenia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Burmistrz [...] podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. wszelkie przedsięwzięcia dotyczące obiektów znajdujących się w strefie "A" ochrony konserwatorskiej, na podstawie § 8 pkt 1, wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, natomiast w rozpatrywanym przypadku uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczyło jedynie wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, a nie obłożenia cokołu budynku mieszkalno - handlowego. Wojewoda [...] po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor, na podstawie dokonanego zgłoszenia wykonał roboty budowlane związane z odnowieniem elewacji budynku położonego przy [...] w W., najprawdopodobniej przekraczając zakres robót budowlanych objętym zgłoszeniem, precyzując dodatkowo, że dotyczy to cokołu budynku, który został obłożony płytkami ceramicznymi, na dodatek bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (niezgodność z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.). W ocenie Wojewody organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] powyższe pismo, albowiem jego zdaniem tylko ten organ jest właściwy do zbadania sprawy i wydania stosownych decyzji w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Burmistrz [...] zarzucił orzeczeniu Wojewody jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na kierowaniu sprawy bezczynności starosty w zakresie domagania się przedłożenia obowiązujących dokumentów, do organu niewłaściwego w sprawie i w związku z tym wniósł o jego uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał na odmienny zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego oraz organów administracji architektoniczno – budowlanej, wynikający z analizy przepisów 83 ust. 1 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne wszczęte jego wnioskiem z dnia [...] r. dotyczącym niezgodności z warunkami konserwatorskimi prac budowlanych przy budynku mieszkalno - handlowym na działce nr [...] przy placu [...] w W., powinno toczyć się przed organem administracji architektoniczno – budowlanej tj. Starostą [...], ponieważ nie zgłasza żadnych zastrzeżeń co do weryfikacji złożonej przez inwestora dokumentacji, lecz jego zdaniem to organ przyjmujący zgłoszenie naruszył swoje kompetencje i nie zażądał od zgłaszającego wymaganych dokumentów. Zwrócił również uwagę, że brak zgodności zgłoszonych prac z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględną podstawą wniesienia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprzeciwu, skutkującego wstrzymaniem takich prac. Błędnie zatem, jak podnosi skarżący, uznał Wojewoda, że podstawą zgłoszenia przez Burmistrza zastrzeżeń, było przekroczenie przez inwestora ram zgłoszenia, uzasadniające właściwość organów nadzoru budowlanego w sprawie, podczas gdy przedmiotem jego wystąpienia było zwrócenie uwagi na wadliwość dokonanego zgłoszenia wykonania czynności, stosownie do art. 30 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą przekazania podania według właściwości, zarówno organ I jak i II instancji, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności wydanego w trybie art. 65 § 1 K.p.a. postanowienia organu administracji publicznej stwierdzającego swoją niewłaściwość w sprawie i przekazującego podanie do organu właściwego. Zgodnie bowiem z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej). Jeżeli więc organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania. Negatywny wynik owej "samokontroli" zdolności prawnej może powodować różne konsekwencje, określone w przepisach K.p.a. Prawidłową formą uznania się za organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 K.p.a.) lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 K.p.a.) - (por. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 11 stycznia 1995 r., III PO 9/94, OSNAPiUS 1995, nr 12, poz. 152). O ile więc sam tryb postępowania w przypadku stwierdzenia niewłaściwości organu do załatwienia sprawy jest wyraźnie określony, bliższego wyjaśnienia i to w kontekście rozpatrywanej sprawy, wymaga kwestia przesłanek pozwalających taką niewłaściwość stwierdzić. Podstawowego znaczenia nabiera zatem dokładne określenie zakresu żądania strony. Dokonując w tym zakresie oceny pisma Burmistrza [...] z dnia [...] r. należy stwierdzić, że nie było w swej treści tak jednoznaczne, jak przyjęły to organy. We wniosku tym skarżący wnosił do Starosty [...] jako organu administracji architektoniczno – budowlanej, o "zwrócenie uwagi, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z zaleceniami i warunkami konserwatorskimi", w szczególności w budynku mieszkalno - handlowym na działce nr [...] przy placu [...] w W. Jakkolwiek treść tego pisma nie zawiera żadnej podstawy prawnej wystąpienia, ani konkretnego żądania osadzonego w konkretnym przepisie prawa materialnego, to jednak zostało ono zakwalifikowane przez organ I instancji jako podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art.63 § 1 k.p.a. bez dodatkowego wyjaśnienia rzeczywistej woli strony poprzez dokładne sprecyzowanie zgłoszonego żądania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Uwzględniając treść pisma inicjującego postępowanie w sprawie należy stwierdzić, że jego przedmiotem może być również zwrócenie uwagi organowi architektoniczno-budowlanemu na nieprawidłowości występujące w postępowaniach prowadzonych przez ten organ w sprawach o pozwolenie na budowę i zgłoszenie zamierzenia budowlanego. Do ustawowego zakresu zadań starosty należy przecież m.in. wydawanie pozwoleń na budowę i przyjmowanie zgłoszeń robót budowlanych. Stąd też treść pisma skarżącego może wskazywać na konieczność zakwalifikowania go jako wniosku w rozumieniu art. 241 k.p.a. W takiej sytuacji brak byłby podstaw do zastosowania art.65§k.p.a.. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem wydawania postanowienia o przekazaniu wniosku według właściwości, ani też nie dopuszcza wnoszenia zażalenia na pismo o przekazaniu wniosku do właściwego organu. Także w odwołaniu od postanowienia organu I instancji strona skarżąca wyraźnie i jednoznacznie wskazała, że intencją jej wniosku była chęć zwrócenia uwagi na konieczność respektowania przez organ architektoniczno-budowlany przepisów Prawa budowlanego i przepisów prawa miejscowego. Skoro skarżący w zażaleniu zakwestionował zakwalifikowanie przez organ I instancji pisma inicjującego postępowanie jako podania o dokonanie kontroli przestrzegania prawa budowlanego przez inwestora i podniósł zarzut rozpatrzenia sprawy niezgodnie z wnioskiem, to tym bardziej organ II instancji winien wnikliwie i należycie ustalić zakres żądania. Tymczasem Wojewoda [...] arbitralnie uznał, że pomimo wszystko pismo dotyczyło żądania wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w zakresie jego kompetencji określonych w art. 83 ust.1 Prawa budowlanego. Uwzględniając treść pisma inicjującego postępowanie w sprawie oraz zażalenia należy zatem stwierdzić, że organy nietrafnie oceniły żądanie w nim zawarte. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na organach administracji spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994r., IISA 1111/93, ONSA 1995r. Nr3, poz.120 ). Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter wniosek i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., IV S.A. 949/92, niepublikowany). Trafny jest zatem zarzut skarżącego, sprowadzający się w istocie do naruszenia przez organy administracyjne przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art.7-9 k.p.a. Konieczność jednoznacznego ustalenia zakresu żądania ściśle koresponduje bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego tj. z art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Obowiązek przestrzegania powyższych reguł ciąży na organie administracyjnym już od momentu wszczęcia postępowania, bowiem już na tle treści podania mogą pojawić się wątpliwości co do rzeczywistych jej żądań pod adresem organu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje zatem również ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). W sytuacji zatem ograniczonego treściowo podania obowiązkiem organu administracyjnego jest dokonanie oceny charakteru podania i zakresu żądania z uwzględnieniem zasady, że to treść pisma ma znaczenie decydujące, a nie jego tytuł. W przypadku zaś budzącego wątpliwości charakteru pisma wnoszonego przez stronę, wyjaśnienia wymaga ustalenie rzeczywistej woli strony. Pozwoli to w szczególności na uniknięcie sytuacji prowadzenia postępowania w kierunku czy też w celu, który nie był przez stronę zamierzony w momencie składania przez nią podania lub nawet zgoła jest sprzeczny z tym wnioskiem. Wobec tak sformułowanego wniosku organy obu instancji powinny przede wszystkim ustalić charakter zawartego w nim żądania, a następnie ustalić, czy podlega ono rozpoznaniu w drodze administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego już na etapie wszczęcia postępowania w przypadku pojawiających się wątpliwości co do rzeczywistych żądań strony pod adresem organu, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.