II SA/Łd 405/07

Dnia 13 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ( [...]) w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego na rzecz M. K.; 3) stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 405/07 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał M.K. rozbiórkę w całości wszystkich reklam firmy "A", umieszczonych na elewacjach budynków znajdujących się na nieruchomości przy Al. B 13 w Ł. Wobec niewykonania obowiązku, organ I instancji wystawił w dniu 22 czerwca 2004 roku upomnienie, którym wezwał zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku. Pomimo upomnienia obowiązek nie został wykonany. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na M.K. grzywnę w wysokości 4.000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia [...] oraz zobowiązał ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 złotych. Jednocześnie organ wezwał M.K. do wykonania obowiązku określonego w doręczonym wraz z postanowieniem tytule wykonawczym oraz wpłacenia powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej w zakreślonym terminie. W odpowiedzi na powyższe postanowienie M.K. wniosła pismo zatytułowane "zażalenie", w którym podniosła, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. została wykonana w marcu 2004 roku. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując, iż w dniu 15 kwietnia 2005 roku zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy Al. B 13, w trakcie których stwierdzono, że M.K. zdemontowała tablice reklamowe na ścianie zachodniej prawej oficyny, na ścianie zachodniej lewej oficyny oraz pionowe tablice reklamowe obok prześwitu bramowego po lewej i prawej stronie, a także podświetlany kaseton reklamowy nad prześwitem bramowym o treści "C". Z uwagi na fakt, iż niezdemontowany został kaseton reklamowy nad prześwitem bramowym organ odwoławczy uznał, iż strona nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią decyzją z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 18 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M.K., uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż organ odwoławczy błędnie zakwalifikował pismo strony jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, pomijając fakt, iż wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny organ egzekucyjny I instancji doręczył zobowiązanej tytuł wykonawczy, który zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawierał pouczenie o przysługującym w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu podniesienie przez M.K. okoliczności, iż obowiązek nałożony ostateczną decyzją wykonany został jeszcze przed doręczeniem zobowiązanej tytułu wykonawczego stanowi w istocie zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 17, art. 33 pkt 1 oraz art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odrzucił zarzuty wniesione przez M.K. jako nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą zarzutu może być wykonanie w całości lub w części obowiązku. Zobowiązana, mimo podniesienia wykonania całości obowiązku, nie przedłożyła dowodów jego wykonania, a przeprowadzone w dniu 1 grudnia 2006 roku oględziny ujawniły, iż obowiązek nie został wykonany w całości. Usunięta bowiem została jedynie tablica znajdująca się na zachodniej ścianie oficyny, pozostałe nadal znajdują się na elewacji budynku przy Al. B 13. W zażaleniu na powyższe postanowienie M.K. podniosła zarzut naruszenia art. 7 – 10, art. 77 – 79, art. 54 – 55 kpa, wskazując, iż oględziny zostały przeprowadzone jednoosobowo, a strona nie została o nich powiadomiona. Ponadto zwróciła uwagę, iż pod adresem Al. B 13 znajdują się trzy kantory wymiany walut. Strona wniosła również o ponowne przeanalizowanie protokołu oględzin, z którego wynika, iż obowiązek został wykonany. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 18 i art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż strona w toku postępowania egzekucyjnego niejednokrotnie podnosiła, iż wykonała nakazany decyzją z dnia 2 lipca 2003 roku obowiązek rozbiórki reklam kantoru. Z materiału dowodowego wynika natomiast, iż faktycznie M.K. zdemontowała jedynie część urządzeń reklamowych, pozostał jednak na elewacji frontowej kaseton reklamowy z zegarem. Fakt niezdemontowania tegoż kasetonu znajduje potwierdzenie w treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2006 roku. Organ II instancji stwierdził, iż przy tak ustalonym stanie faktycznym bezspornym jest, iż M.K. nie wykonała w całości nałożonego na nią obowiązku, zatem zarzut wykonania obowiązku jest bezpodstawny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na rażące naruszenia przepisów kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w treści zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 1 lutego 2008 roku pełnomocnik skarżącej M.K. oświadczył, iż M.K. zakończyła działalność gospodarczą pod adresem Al. B 13 z dniem 31 grudnia 2005 roku. Od tej daty nie prowadzi żadnej działalności, a pod wskazanym adresem nie pozostała żadna reklama, która jest jej własnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W rozpoznawanej sprawie M.K. podniosła zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zarzut wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] poprzez zdemontowanie spornych kasetonów reklamowych. Zgodnie z art. 34 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1 – 7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8 tej ustawy, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 – 5 wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W niniejszej sprawie wierzycielem w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., który jest równocześnie organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne. Z uwagi zatem na tożsamość podmiotów występujących po stronie wierzyciela i organu egzekucyjnego, w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się powszechnie, iż przeprowadzenie postępowania przewidzianego w art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest oczywiście bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 roku o sygn. akt I FPS 4/06 czy z dnia 11 października 2005 roku o sygn. akt II FSK 609/05). W tym zakresie za prawidłowe uznać należy rozpoznanie przez organ egzekucyjny podniesionego zarzutu bez wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Jednakże w tym miejscu należy zauważyć, iż wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie, które zmierza do rozpoznania jego zasadności. Warto przy tym podkreślić, iż do postępowania wyjaśniającego znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy kpa dotyczące postępowania dowodowego, w tym art. 7 i art. 77 kpa (vide: E. Komorowski. Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w]: System egzekucji administracyjnej; red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz. Warszawa 2004, s. 514). Wszystko to za sprawą treści art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Badając prawidłowość rozpoznania zgłoszonego przez skarżącą zarzutu Sąd doszedł do przekonania, iż prowadząc postępowanie wyjaśniające w tym zakresie organy administracji nie ustrzegły się błędów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wypada stwierdzić, iż organy egzekucyjne nie ustaliły w sposób przekonujący, iż obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nie został wykonany w całości. Jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnik skarżącej – M.K. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2006 roku oświadczył, iż obowiązek został wykonany, gdyż wszystkie reklamy zostały zdemontowane w roku 2004. Kaseton z napisem "Kantor w podwórzu" został zamontowany pod koniec 2005 roku po uzgodnieniu z administracją nieruchomości bez wymaganego zgłoszenia. Przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził jednak, że obowiązek nie został wykonany, gdyż tablice nadal wiszą na elewacji budynku, a zdemontowaniu uległa jedynie tablica znajdującą się na zachodniej ścianie oficyny. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Administracji Nieruchomości Ł. dnia 25 kwietnia 2005 roku, z treści którego wynika, iż po kontroli przeprowadzonej przez pracowników organów nadzoru budowlanego i tejże Administracji w dniu 15 kwietnia 2005 roku, w trakcie której stwierdzono brak reklam "A", w dniu 18 kwietnia 2005 roku kasetony reklamowe zostały ponownie samowolnie umieszczone, na dowód czego załączono stosowną dokumentację fotograficzną. Powyższe daje podstawy do twierdzenia, iż po oględzinach w dniu 15 kwietnia 2005 roku sporne kasetony reklamowe mogły zostać ponownie umieszczone na elewacji budynku. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w szczególności rozbieżności wynikającego z protokołu oraz informacje, iż kasetony reklamowe mogą być w dowolnym momencie, w zależności od potrzeb, demontowane i ponownie umieszczane przez stronę, w ocenie Sądu wskazane byłoby utrwalenie oględzin za pomocą dokumentacji fotograficznej, co pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, czy obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] został wykonany. Zaniechanie przeprowadzenia w sposób dostateczny i wyczerpujący dowodów w takim stanie faktycznym naraziło organy nadzoru budowlanego na uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. Co prawda, obecny na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 13 lutego 2008 roku pełnomocnik skarżącej M.K. przyznał, iż neon z napisem "kantor" nie został usunięty, jednak okoliczność ta nie zmienia faktu, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Otóż, pismem z dnia 1 lutego 2008 roku pełnomocnik skarżącej poinformował tut. Sąd, iż M.K. nie prowadzi działalności gospodarczej pod adresem Al. B 13, gdzie nie pozostała żadna reklama będąca jej własnością. Na dowód powyższego załączona została kopia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] o wykreśleniu M.K. z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 31 grudnia 2005 roku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednakże w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, iż zarzut M.K. był przedmiotem rozpoznania po upływie niemal dwóch lat od wystawienia tytułu wykonawczego. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, iż organ egzekucyjny miał szczególny obowiązek zbadania z urzędu nie tylko, czy nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1999 roku o sygn. akt III SA 1321/1998), ale czy nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28a tejże ustawy. Stosownie bowiem do art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek (vide: P. Przybysz. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa 2003, s. 116). W ocenie Sądu zaniechanie przez M.K. prowadzenia kantoru wymiany walut przy Al. B 13 z dniem 31 grudnia 2005 roku w świetle oświadczenia jej pełnomocnika, zawartego w piśmie z dnia 1 lutego 2008 roku, iż pod adresem Al. B 13 nie pozostała żadna reklama będąca własnością skarżącej wymaga zbadania przez organ egzekucyjny, czy kontynuacja postępowania egzekucyjnego w stosunku do M.K. znajduje podstawy prawne, a w szczególności, czy nie znajdzie zastosowania przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy egzekucyjne ustalą w pierwszej kolejności, czy obowiązki objęte tytułem wykonawczym w związku z zaprzestaniem prowadzenia kantoru wymiany walut przez skarżącą przeszły (a jeśli tak, to na jakiej podstawie) na inny podmiot i stosownie do podjętych ustaleń rozważą zastosowanie przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organy egzekucji, z poszanowaniem zasad art. 7 i art. 77 kpa wyjaśnią i udokumentują w sposób niepozostawiający wątpliwości zakres wykonania (niewykonania) obowiązku objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Dopiero bowiem powyższe, pozwoli na skierowanie czynności egzekucyjnych w stosunku do właściwej osoby i skuteczne wyegzekwowanie istniejącego obowiązku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. AG