II OSK 1526/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 36/08 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 36/08 oddalił skargę E. N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania E. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej w kształcie statku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W dniu [...] lipca 2007 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w miejscowości S. stanowiącej własność E. N. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że na działce tej zrealizowana została inwestycja na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę L. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., w której to decyzji brak jest pozwolenia na posadowienie obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej w kształcie statku. Obiekt ten posadowiony jest na słupach betonowych, ściany zewnętrzne wykonano z konstrukcji drewnianej szkieletowej, która to konstrukcja obita jest obustronnie deskami, wewnątrz obiektu wykonano dwa tarasy widokowe oraz pomieszczenia kuchni z zapleczem. Obiekt ten posiada wymiary: długość 23 m, szerokość 10 m, w odległości 16 m od granicy z działką nr [...] oraz bezpośrednio przy granicy działki nr [...] stanowiącej gminną drogę dojazdową. Jak ustalono inwestor nie posiada zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę tego obiektu, który przeznaczony jest na usługi. Dodatkowo ustalono, że [...] czerwca 2007 r. Starostwo Powiatowe w L. przekazało do Inspektoratu kserokopię zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego pn. "[...]" na działce nr [...] w miejscowości S., które to zgłoszenie wpłynęło do Starostwa w dniu [...] czerwca 2007 r. Termin rozpoczęcia budowy określono w zgłoszeniu na dzień [...] lipca 2007 r. Od niniejszego zgłoszenia Starosta L. zgłosił sprzeciw decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Ponadto organ stwierdził, że miejscowość S. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest również decyzji o warunkach zabudowy dla ww. obiektu, co wyklucza możliwość legalizacji stosownie do art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Wobec powyższego organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego. W odwołaniu do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyjaśniła, że obiekt pod nazwą "[...]" traktuje jako obiekt tymczasowy, który na tej działce miał być usytuowany w okresie letnim, tj. w 2008 r. miał być przeniesiony w inne miejsce i posadowiony na trwałym fundamencie, do którego byłyby podłączone media, tj. woda, prąd kanalizacja, po załatwieniu wymaganych pozwoleń i formalności. Z uwagi na okazyjny zakup jego i szybki termin odebrania został posadowiony tymczasowo w obecnym miejscu na betonowych stopach i belkach drewnianych na okres przejściowy. Zgłoszenie na jego posadowienie zostało dokonane w dniu [...] czerwca 2007 r., z uwagi zaś na rozpoczęty sezon turystyczny nie wyczekała terminu 30-dniowego do jego posadowienia. Wskazując na powyższe inwestorka wniosła o uchylenie decyzji i ułatwienie jej do czasu załatwienia wszystkich formalności związanych z jego posadowieniem korzystania z niego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru nie uwzględnił odwołania i stawianych w nim zarzutów pomimo stwierdzenia pewnych uchybień, które zdaniem organu odwoławczego nie mają wpływu na zmianę decyzji. W ocenie organu odwoławczego błędnie został zakwalifikowany w/w obiekt jako obiekt budowlany oraz błędnie została ustalona jego kwalifikacja co do jego rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego jest to obiekt tymczasowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, na posadowienie którego wymagane jest zgłoszenie stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Bezsporne jest – jak przyznał organ - że posadowienie tego obiektu zostało dokonane przed upływem 30 dni od daty jego zgłoszenia, a w sytuacji wniesienia sprzeciwu zgłoszenie to jest prawnie nieskuteczne. W takiej sytuacji postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Procedura legalizacji budowy obiektu budowlanego lub jego części prowadzonej bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ w oparciu o art. 49b, stanowi analogię do procedury legalizacji budowy realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie art. 48 ustawy. Warunki umożliwiające zalegalizowanie samowoli budowlanej lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia lub wybudowania mimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ, określa przepis art. 49b ust. 2, a wskazane w nim przesłanki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Ponieważ działka nr [...] w miejscowości S. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1, co w niniejszej sprawie nastąpiło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca powtórzyła argumenty jak w odwołaniu, a nadto dodała, że Wójt Gminy S. pozytywnie zaopiniował lokalizację tej inwestycji i wskazała na pismo z dnia [...] lipca 2007 r. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r. o możliwości legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto wskazała, że okres zimowy w którym otrzymała nakaz nie sprzyja pracom związanym z rozbiórką tego obiektu, domagając się odroczenia rozbiórki obiektu do maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w zgłoszeniu budowlanym dokonanym w dniu [...] czerwca 2007 r. termin posadowienia obiektu budowlanego został określony na dzień [...] lipca 2007 r. Natomiast w wyniku kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2007 r. zostało stwierdzone, że obiekt objęty w/w zgłoszeniem został już posadowiony. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta L. zgłosił sprzeciw w oparciu o przepis art. 30 ust.6 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie, jak stwierdził Sąd, w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącej ww. decyzji, co jest niewątpliwie uchybieniem organu, niemniej jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Jak zaznaczył Sąd, zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia na inne miejsce w terminie określonym z zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust.1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że termin posadowienia ww. obiektu budowlanego określony w został w zgłoszeniu na dzień [...] lipca 2007 r. stosownie do art. 30 ust.2 ustawy. Analiza tego przepisu wskazuje, że w pierwszej kolejności inwestor musi spełnić wymogi formalne zgłoszenia tj. określić rodzaj obiektu, zakres i sposób wykonania robot budowlanych, termin rozpoczęcia, oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W drugiej kolejności ustawodawca w tym przepisie wskazał tryb postępowania organów w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia lub w przypadku dokonania zgłoszenia po fakcie dokonanym przez inwestora /art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy/.Ust. 5 art. 30 ustawy wyraźnie określa termin 30 dniowy od dnia doręczenia zgłoszenia, kiedy to inwestor może przystąpić do wykonania robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestor nie zachował terminu wskazanego w zgłoszeniu ([...] lipca 2007 r.), gdyż obiekt ten posadowił przed tym terminem tj. [...] lipca 2007 r., jak również nie wyczekał terminu 30 dniowego o którym mowa w ust. 5 art. 30 ustawy. Tym samym, jak stwierdził Sąd, stan faktyczny sprawy wskazuje, że obiekt ten został posadowiony w tzw. samowoli budowlanej i w konsekwencji podlega on rygorom określonym w art. 49 b ust.1 ustawy Prawo budowlane. Kwestia jego legalizacji, o której mowa w art. 49 b ust. 2 ustawy była przedmiotem rozważań organu orzekającego w sprawie, lecz wobec stwierdzenia braku przesłanek do jego legalizacji tj. decyzji o warunkach zabudowy, nakaz rozbiórki znajduje uzasadnienie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. N., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy nie ustalono pod względem formalnym skuteczności doręczenia sprzeciwu Starosty L. z dnia [...] lipca 2007 r., mającego istotny wpływ na fakt skutecznego zgłoszenia i realizacji inwestycji, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że skutecznie zakwestionowano zgłoszenie tymczasowego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie jednej kwestii – doręczenia sprzeciwu i tym samym jego skuteczności. Sprzeciw, co nie jest w sprawie kwestionowane, został wydany w dniu [...] lipca 2007 r. i skarżąca wniosła od niego w terminie odwołanie. Tym samym nie można uznać, że naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo braku w aktach dowodu doręczenia sprzeciwu, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wskazanego zarzutu nie można uznać za uzasadniony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Poinformowanie strony o wszczęciu postępowania w sprawie, jak zarzuca skarga kasacyjna – po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających – nie naruszało prawa. Samo zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego, rozpoczyna wówczas bieg termin do ewentualnego wszczęcia postępowania i zgłoszenia sprzeciwu. Dopiero ustalenie nieprawidłowości zgłoszenia daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, a o wszczęciu postępowania skarżąca była zawiadomiona. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 (nie wskazano punktu) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1116 ze zm.). Powołany przepis stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszania ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; a zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając że organ, wnosząc sprzeciw, nie naruszył powołanego przepisu – nie dokonał błędnej wykładni. Tym samym także i ten zarzut należy uznać za nieuzasadniony. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.