I SA/Wa 1844/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. w W. S.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość kolektora 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. w W. S.A. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B. B., decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2006 r., uzupełnionym aneksem z dnia 16 sierpnia 2006 r., Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. Spółka Akcyjna wystąpiło do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie decyzji - w trybie art.124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] oraz przy ul. [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, kolektora zrzutowego ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków [...] do rzeki Wisły. W uzasadnieniu spółka podniosła, iż z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jako właściciel nieruchomości wpisana jest J. H.-S., zaś jako władający wpisany jest Prezydent W. Natomiast z wypisu z ewidencji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wynika, że współwłaścicielami działki są: A. C., J. G., J. H.-S., I. K., W. K., T. K., S. S.. Ponadto ujawniony jest spadek po zmarłym J. K. - w osobie kuratora adw. A. G. Spółka ustaliła, że A. C., W. K. i T. K. nie żyją, zaś J. C., J. C. i T. C. oraz J. K. i K. K. - ich prawdopodobni spadkobiercy - nie przeprowadzili postępowań spadkowych po zmarłych. Ponadto J. H.-S. oraz S. S. nie figurują w zbiorze PESEL, zaś personalia J. G. oraz I. K. posiada w całym kraju kilkaset osób, co w praktyce uniemożliwia odnalezienie właściwej osoby. Tak więc spółka nie mogła przeprowadzić rokowań z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi przedmiotowych działek, gdyż nie udało się ustalić adresów części właścicieli, zaś prawdopodobni spadkobiercy pozostałych właścicieli, nie legitymowali się tytułem prawnym do tych nieruchomości - nie mając postanowień Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Spółka podkreśliła też, że budowa kolektora zrzutowego ścieków oczyszczonych jest celem publicznym, realizowanym w interesie ogółu mieszkańców, z wykorzystaniem środków finansowych z Funduszu Spójności Unii Europejskiej, które muszą być wykorzystane w ściśle określonym okresie czasu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. udzielił zezwolenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w W. Spółka Akcyjna na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości położone w W. i stanowiące: * działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położoną przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta [...], * działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położoną przy ul. [...], dla której prowadzone były księgi wieczyste [...] oraz [...], kolektora zrzutowego ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków [...] do rzeki Wisły, której przebieg został ustalony decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny oraz konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Prezydent zgodził się z argumentami przedstawionymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. Spółka Akcyjna i szczegółowo umotywował powody uzasadniające wydanie decyzji. Dodał, że z treści art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których wykonanie występuje wnioskodawca. Jednakże - biorąc pod uwagę wyjaśnienia wnioskodawcy odnośnie ustalenia właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców - należy uznać, iż dopełnił on wymaganej staranności w przedmiocie rokowań, gdyż nie mógł ich przeprowadzić z osobami o nieustalonym adresie, ani z osobami nie legitymującymi się tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zostały wysłane do osób, co do których ustalono, że mogą być prawdopodobnymi spadkobiercami właścicieli nieruchomości - K. K., J. K., J. C., J. C. i T. C. z wezwaniem do dostarczenia dokumentów potwierdzających ich prawa spadkowe po zmarłych właścicielach nieruchomości. Do dnia wydania decyzji potencjalni spadkobiercy nie dostarczyli dokumentów pozwalających na uznanie ich praw do nieruchomości. Natomiast w stosunku do osób, których miejsca pobytu nie można było ustalić, zastosowano powiadomienie poprzez wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń urzędu - w trybie art. 48 kpa w związku z art. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent stwierdził także, że w dniu 8 sierpnia 2006 r. przedstawiciele Urzędu W. dokonali wizji w terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] oraz działki nr [...] położonej przy ul. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że część działki nr [...] została ogrodzona i wybetonowana, stanowiąc parking dla sąsiedniej działki nr [...]. W stosunku do działki nr [...] stwierdzono, że jest ona nieogrodzona i niezagospodarowana. W związku z powyższym Urząd W. pismem z dnia 16 sierpnia 2006 r. zwrócił się do B. B. - właścicielki sąsiedniej nieruchomości nr [...] - o dostarczenie dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do zajętej przez nią części działki nr [...]. Pismem z dnia 22 sierpnia 2006 r. B. B. poinformowała, że nie jest w stanie odnaleźć dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do działki ewidencyjnej nr [...], natomiast z uwagi na fakt samoistnego posiadania nieruchomości oraz z uwagi na poczynione nakłady, wniosła o uznanie jej za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Następnie, od powyższej decyzji organu I instancji, B. B. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniosła, że organ nie wyjaśnił istotnej dla niej okoliczności - czy przebieg kolektora nie będzie kolidował z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą oraz nie przeprowadził z nią - jako posiadaczką samoistną nieruchomości - rokowań dotyczących wyrażenia zgody na zajęcie terenu. Dodała też, że wystąpiła do Sadu Rejonowego dla W. z wnioskiem o zasiedzenie części działki ewidencyjnej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda powołał się na to, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji z przeprowadzonych rokowań z właścicielami w/w nieruchomości w sprawie udzielenia zgody na realizację tej inwestycji, zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż brak tych rokowań wynika z faktu nie ustalenia miejsca zamieszkania ewentualnych właścicieli. Stwierdził też, iż bez prawidłowego określenia kręgu osób legitymujących się tytułem prawnym do omawianych nieruchomości oraz ustalenia miejsca ich pobytu, nie jest możliwe wydanie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Ponadto w myśl art. 34 § 1 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. W tej sytuacji, zaskarżoną decyzję Prezydenta W. - jako naruszającą art. 7 i art. 77 § 1 kpa zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący - należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. Spółka Akcyjna wnosząc o jej uchylenie. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77§1 i 138 § 2 kpa podnosząc, że - wbrew stanowisku organu II instancji - organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zaś przeprowadzenie rokowań, mimo dołożenia należytych starań, nie było możliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że w skardze nie podniesiono nowych zarzutów, ani nie wskazano na nowe okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić, bowiem zostały naruszone przepisy prawa procesowego - ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego, która została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania B. B. Przepis art.127§1 kpa daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, organ II instancji we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest - to organ ma obowiązek rozpatrzenia odwołania i wydania stosownej decyzji. Z treści art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, w celu uzyskania zgody na wykonanie określonych we wniosku prac. Zatem stroną postępowania administracyjnego - w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości kolektora zrzutowego ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków [...] do rzeki Wisły - są tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, czyli osoby mające tytuł prawny do nieruchomości, przez które ten kolektor będzie przechodził, gdyż tylko z nimi można prowadzić rokowania dotyczące udzielenia zgody na przeprowadzenie prac na ich działkach. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że B. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości kolektora zrzutowego ścieków, gdyż nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do części przedmiotowej nieruchomości nr [...]. Samoistne posiadanie przez nią przedmiotowej nieruchomości oraz poczynione na niej nakłady, nie powodują, że ma ona interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu, co najwyżej może mieć ona ewentualnie tylko interes faktyczny - co jednak nie czyni ją stroną. Również fakt, że wystąpiła do Sądu o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, nie ma znaczenia w sprawie. Jest to zdarzenie przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne i nie może aktualnie stanowić o interesie prawnym. B. B. nie ma żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją. Nie jest właścicielką tej nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej - zatem postępowanie zakończone wydaniem decyzji przez Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie dotyczyło jej uprawnień czy też obowiązków. Wobec tego należy stwierdzić, iż jej odwołanie od tej decyzji poparte jest jedynie interesem faktycznym i nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że jest ona stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości nr [...] kolektora zrzutowego ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków [...] do rzeki Wisły. Konkludując, należy stwierdzić, że decyzja Wojewody Mazowieckiego uchylająca w całości decyzję Prezydenta W. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - nie jest prawidłowa, gdyż została wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez osobę, nie będącą stroną tego postępowania. Odnosząc się do tego problemu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/1998 uznał, że : " Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa." Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.