I OSK 807/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 440/07 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 440/07 oddalił skargę S. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Kujawski decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 z zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa), orzekł o utracie przez S. L. z dniem [...] września 2007 r. statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniał, iż S. L., jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 2007 r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w K. i wówczas termin kolejnej wizyty wyznaczono mu na dzień [...] września 2007 r. Przyjęcie daty i celu stawienia się w urzędzie skarżący potwierdził własnym podpisem złożonym na karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Własnoręczny podpis na dokumencie urzędowym jest wystarczającym dowodem, że strona przyjęła (lub przynajmniej powinna przyjąć) termin i cel stawienia się w urzędzie pracy do wiadomości. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, niewiarygodne są twierdzenia zawarte w odwołaniu S. L., iż do powiatowego urzędu pracy zgłaszał się regularnie i zawsze przestrzegał wyznaczonych terminów wizyt, a w urzędzie szukano jedynie pretekstu, by go "pozbawić ubezpieczenia" oraz że o terminie stawiennictwa został poinformowany jedynie ustnie, nie zaś pisemnie, wobec czego nie może udowodnić, na jaki termin rzeczywiście był wzywany. Organ podkreślił również, że skoro strona potwierdziła swym podpisem, że w dniu [...] września 2007 r. ma się stawić w urzędzie pracy, by potwierdzić swą gotowość do podjęcia pracy, to powinna być świadoma, iż właśnie w tym dniu ma dopełnić przedmiotowego obowiązku. Skoro zatem S. L. nie zgłosił się w wyznaczonym terminie i nie usprawiedliwił skutecznie swego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] września 2007 r., to organ I instancji prawidłowo orzekł o utracie przez wymienionego statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy od dnia [...] września 2007 r. Decyzję Wojewody Pomorskiego, S. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, stwierdzając, że do Powiatowego Urzędu Pracy w K. miał zgłosić się w dniu [...] września 2007 r. Skarżący taką datę podaną mu do wiadomości ustnie zapisał w notesie i w tym też dniu stawił się w urzędzie pracy. W dniu [...] września 2007 r. urzędniczka nie udostępniła mu listy do podpisu, a jedynie kazała oczekiwać na pismo, które otrzyma kilka dni później. Nie poinformowano go jednocześnie, iż może odwołać się w ciągu siedmiu dni od "niepozwolenia mu podpisania listy". W ocenie skarżącego został on wprowadzony w błąd przez urzędniczkę, która zrobiła to celowo albo pomyliła się sama, za co on nie może ponosić konsekwencji. S. L. podkreślił, iż zawsze przestrzegał terminów, które przekazywane były mu jedynie ustnie. Za każdym razem wskazany termin odnotowywał, by go nie przeoczyć. Nadto podniósł, iż jest inwalidą po oparzeniu oraz przez Sądem Okręgowym w Gdańsku toczy się postępowanie mające na celu ustalenie trwałego i zupełnego inwalidztwa, bowiem jest on niezdolny do pracy i nie ma środków do życia. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i podkreślając, iż S. L. nie kwestionuje złożenia własnego podpisu w części "D" karty rejestracyjnej bezrobotnego przy wyznaczonej dacie stawiennictwa. Skarżący powinien zatem stawić się w urzędzie pracy w terminie wskazanym na karcie rejestracyjnej, a nie w terminie rzekomo przez siebie zapisanym. Organ dodał nadto, iż skarżącemu wielokrotnie wyznaczono termin do stawiennictwa w ten sposób, a zatem powinien znać stosowaną w tym zakresie procedurę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 440/07 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę S. L. oddalił. Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Natomiast z regulacji zawartej w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, jednoznacznie wynika, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy i jest w takich przypadkach obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący w dniu [...] maja 2007 r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w K. i potwierdził swą gotowość do podjęcia pracy. Termin następnej wizyty został wyznaczony skarżącemu na dzień [...] września 2007 r. Przyjęcie tej informacji do wiadomości potwierdził on własnoręcznym podpisem. Data ta widnieje obok podpisu skarżącego na części "D" karty rejestracyjnej bezrobotnego. Karta rejestracyjna bezrobotnego wskazuje m.in. wyznaczone daty stawiennictwa, daty rzeczywistego stawiennictwa, propozycje przedłożone bezrobotnemu, a fakty te potwierdzane są zarówno przez osobę bezrobotną, jak i przez pracownika powiatowego urzędu pracy. Skarżący w dniu [...] września 2007 r. nie zgłosił się jednak w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. oraz nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. WSA w Gdańsku zauważył ponadto, że S. L. w odwołaniu od decyzji organu I instancji bardzo ogólnie stwierdził, że dochował terminu zgłoszenia się do organu zatrudnienia. Dopiero w skardze do Sądu podniósł, że stawił się w urzędzie pracy w innym terminie, tj. w dniu [...] września 2007 r. Jednocześnie na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. przed Sądem I instancji skarżący potwierdził, że podpisy na karcie rejestracyjnej bezrobotnego zostały przez niego złożone, ale składając je nie patrzył, co podpisuje. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji nie znalazł podstaw, by uznać, że skarżący został poinformowany o innym terminie zgłoszenia się do urzędu pracy, niż ten który wynika z karty rejestracyjnej, skoro sam na tym dokumencie złożył podpis przy wyznaczonej dacie [...] września 2007 r. Ponadto niesporne jest, że S. L. nie usprawiedliwił swej nieobecności w powiatowym urzędzie pracy w terminie określonym ustawą. W takiej sytuacji organ zobligowany był, zgodnie z art.33 ust.4 powołanej ustawy, do wydania decyzji pozbawiającej wymienionego statusu bezrobotnego. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. L., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. a contrario polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, które to naruszenie przepisów postępowania przez Sąd mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej oraz 2. wadliwą wykładnię przepisów postępowania art. 50 i 54 kpa w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach na rynku pracy polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż poprzez zamieszczenie adnotacji o terminie stawienia się w urzędzie pracy umieszczonej na karcie rejestracyjnej bezrobotnego doszło do prawidłowego wezwania skarżącego do stawienia się w Urzędzie Pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy daje podstawę do żądania przez urząd pracy osobistego stawiennictwa bezrobotnego, jednakże przepis ten nie reguluje, w jakiej formie bezrobotny ma być informowany o terminie takiego stawiennictwa. Uznać zatem należy, iż zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 50 kpa. Z przywołanych przepisów, w ocenie kasatora, niewątpliwie wynika, iż wezwanie powinno być skarżącemu doręczone oraz mieć formę pisemnego dokumentu zawierającego wszelkie elementy zawarte w art. 54 § 1 i 2 kpa. Podpis skarżącego na karcie rejestracyjnej, na której wśród szeregu informacji znajdował się też termin stawiennictwa w urzędzie pracy, nie stanowi dowodu wręczenia skarżącemu wezwania. Postępowanie administracyjne, zdaniem kasatora, nie przewiduje możliwości wezwania ustnego, a zatem wezwanie musi mieć zawsze formę pisemną, również wówczas, gdy jest doręczone przez pracownika organu. Przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżący został prawidłowo wezwany do osobistego stawiennictwa w urzędzie pracy wynika z wadliwej wykładni przepisu art. 33 ust. 3 ustawy polegającej na nieuwzględnieniu art. 50 i 54 kpa przy ocenie formy, w jakiej skarżący winien zostać wezwany do zgłoszenia się do urzędu pracy. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż Sąd I instancji właściwie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny w pełni wyczerpał dyspozycję art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżącemu został, bowiem wyznaczony termin do stawiennictwa z zachowaniem wymogów przewidzianych dla tej czynności i skarżący winien wywiązać się z nałożonego na niego w tym trybie obowiązku. Organ podniósł nadto, iż sposób wyznaczenia terminu stawiennictwa w części "D" karty rejestracyjnej bezrobotnego spełnia wszystkie wymogi, jakie określa dla wezwania art. 54 kpa, również co do formy pisemnej. Jednocześnie z powyższą skargą kasacyjną pełnomocnik S. L. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej został skarżącemu przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 440/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2). Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym- wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta- poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a.- oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu kasacyjnego, który z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Z uwagi na wskazane granice postępowania kasacyjnego oraz na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie tego środka zaskarżenia jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada omówionym wyżej wymogom. Nie określono w niej bowiem czy wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości czy też w części. Ponadto domagając się uchylenia tego orzeczenia, kasator nie oznaczył zakresu żądanego uchylenia oraz nie zawarł jednocześnie wniosku o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Nie powołał również art.174 P.p.s.a. i nie sprecyzował, na jakich wymienionych w tym przepisie podstawach opiera wnoszoną skargę kasacyjną. Niezależnie od powyższych braków błędnie zostały też sformułowane zarzuty kasacyjne. Kasator wytknął bowiem Sądowi I instancji złamanie jedynie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. Tymczasem nawet niezasadne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art.145 lub art.151 P.p.s.a, lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Art. 145 § 1.pkt.1 lit.c P.p.s.a. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt.2 P.p.s.a., ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decyduje o zasadności jego naruszenia. Brak takiego powiązania oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lt.c P.p.s.a. Wadliwie skonstruowany jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 50 i 54 kpa w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach na rynku pracy. Przepisy art.50 kpa i art.54 kpa mają bowiem złożoną strukturę wewnętrzną. Art.50 kpa składa się z 3 paragrafów, a art.54 kpa z dwóch, przy czym paragraf pierwszy dodatkowo dzieli się na 6 punktów. Dla zachowania wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej bezwzględnie należało zatem wskazać, która z tych jednostek redakcyjnych została złamana zaskarżonym wyrokiem. NSA nie może bowiem domniemywać intencji profesjonalnego pełnomocnika strony i z urzędu konkretyzować za niego zarzutów kasacyjnych. Ponadto kasator zdaje się nie zauważać, że WSA w Gdańsku nie interpretował art.50 i art.54 kpa, a tym samym nie mógł przepisów tych naruszyć w formie wskazanej przez kasatora. Zarzut wadliwej wykładni może odnosić się wyłącznie przepisów, których wykładni dokonywał Sąd I instancji. Należy przy tym w skardze kasacyjnej wykazać na czym miała polegać wadliwość wykładni przyjętej przez wojewódzki sąd administracyjny oraz jak powinna być zdaniem strony prawidłowa wykładnia kwestionowanych norm prawnych. Takiego zaś uzasadnienia w skardze kasacyjnej nie zawarto. Niezależnie od powyższego zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 50 i art.54 kpa z samego założenia jest błędny. Adresatem zarzutu naruszenia zarówno prawa materialnego jaki procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie więc podnosi się, że wytykając naruszenie przepisów postępowania w ramach podstawy przewidzianej w art.174 pkt.2 P.p.s.a. skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw. Tymczasem wskazane przez kasatora przepisy mają odpowiednie zastosowanie jedynie w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Nie odnoszą się zaś do postępowania przed sądami administracyjnymi, gdyż zasady tej procedury przewidziane są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest więc rzeczą oczywistą, że WSA w Warszawie nie mógł naruszyć wskazanych norm postępowania, ponieważ w ogóle ich nie stosował. Sąd administracyjny, dokonując oceny zaskarżonego działania, wprawdzie bada czy jest ono zgodne także z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sadowoadministracyjnym bezpośrednio w toku sprawowanej kontroli nie stosuje. Kontroli tej, jak wskazano, dokonuje się w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwie skonstruowane zarzuty kasacyjne ze wskazanych przyczyn nie podlegały merytorycznej ocenie Sądu II Instancji. Dlatego Naczelny Sąd administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.