II OSK 1032/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 602/07 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz R. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił R. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej jako budynek usługowy o funkcji gastronomicznej o powierzchni zabudowy [...] m2, wysokości 10 m, na terenie nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. [...], składającej się z działek oznaczonych numerami [...] i [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. wskazał, że planowana inwestycja nie przekroczy zasad dobrego sąsiedztwa, nie zburzy ładu przestrzennego oraz będzie spełniać wymogi kontynuacji funkcji terenów mieszkaniowych, przewidzianych w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który powstało osiedle skoncentrowane wokół ul. [...] w Gdańsku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji istniejącej już zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, gdyż dotyczy budynku o charakterze wyłącznie usługowym. R. P. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że na terenie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na analizowanym obszarze nie występują jakiekolwiek wolnostojące budynki pełniące funkcje usługowe, w tym gastronomiczne, o gabarytach odpowiadających wielkości obiektów mieszkalnych. Istniejące budynki pełnią zatem funkcję wyłącznie mieszkalną, za wyjątkiem jednego budynku o charakterze, co do zasady mieszkalnym, z funkcją usługową, zajmującą część parteru. Stanowisko organu administracji, iż budowa obiektu gastronomicznego o wielkości planowanej przez skarżącego w środku osiedla mieszkaniowego nie stanowi kontynuacji funkcji obiektów istniejących na obszarze analizowanym jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, słuszna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, co w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej oznacza budowę domów mieszkalnych wolnostojących. Plany zagospodarowania przestrzennego, z reguły, w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidują jej wyłączność na danym obszarze bądź też dopuszczają zabudowę o innej funkcji - pomocniczej, która to funkcja wprowadzana jest w interesie mieszkańców dzielnicy wyłącznie w celu obsługi funkcji podstawowej. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy funkcja usługowa została na danym terenie mieszkaniowym nieobjętym planem, wprowadzona jako pomocnicza do obsługi funkcji podstawowej w określonej formie, forma ta winna być co do zasady, z uwagi na wymóg kontynuacji funkcji, wiążąca. Stan zabudowy obszaru analizowanego w niniejszej sprawie prowadził do ustalenia, że realizacja na obszarze analizowanym obiektu o charakterze w całości usługowym gastronomicznym jest sprzeczna z funkcją obiektów już istniejących. Niewątpliwym jest, że wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze, wielokrotnie może zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. Zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich. Zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w sposób zapewniający kontynuację funkcji danego terenu umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności, które winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu tego prawa oraz w miarę możliwości eliminowaniu ryzyka powstania sporów sąsiedzkich. Wymóg kontynuacji funkcji chroni, zdaniem WSA, interesy właścicieli zabudowanych już nieruchomości, którzy ponieśli określone nakłady inwestycyjne, przed budową nowych obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zmieniającą charakter danej dzielnicy i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził następnie, iż wynikający z zasady "dobrego sąsiedztwa" obowiązek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy ma na celu zapewnienie powstawania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie niebezpieczeństwa chaosu i sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących stanowi kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele. Sąd pierwszej instancji doszedł więc do wniosku, iż charakter i rozmiar planowanej inwestycji - restauracji wybudowanej jako wolnostojący budynek usługowy - świadczą, iż nie jest ona przeznaczona do obsługi najbliższego, sąsiedniego otoczenia, o czym świadczy usytuowanie działki blisko szlaków komunikacyjnych. Ze względu na brak kontynuacji funkcji mieszkaniowej odmowa uwzględnienia wniosku była więc uzasadniona i zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, pomimo braku ku temu podstaw prawnych, w szczególności braku naruszenia interesu publicznego i interesu osób trzecich, a także braku sprzeczności zamierzonej inwestycji z istniejącą funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi ewentualnie o przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucił nieprawidłową wykładnię wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując wykładni celowościowej i systemowej tychże przepisów dojść należało - jego zdaniem - do wniosku, że ograniczenia w zagospodarowaniu gruntu winny być rozumiane ściśle, a nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, bowiem celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić zasadności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Właściwa interpretacja zakresu i prawnych skutków tego przepisu wymaga - jak stwierdzają autorzy "Komentarza" do wymienionej ustawy pod red. Z. Niewiadomskiego (wydanie Becka z 2008 r., str. 52 i nast.) - wykładni systemowej i sięgnięcia do definicji prawa własności formułowanej na podstawie regulacji konstytucyjnych oraz przepisów prawa cywilnego. Prawo własności stanowi bowiem najszerszą formę korzystania z rzeczy, a jego ochrona stała się - zgodnie z art. 21 Konstytucji RP - jedną z zasad ustroju gospodarczego Państwa. Zgodnie też z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z istoty prawa własności wynika też prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Prawo zabudowy, jako element prawa własności, może być ograniczone przepisami ustawowymi i regulacjami planistycznymi. Ograniczenia te nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco (por. uwagi na str. 56 powołanego wyżej "Komentarza" z podaną tam literaturą). Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych - z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wśród warunków, których zaistnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy statuuje tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Polega ona na tym, ze nowa zabudowa musi być dostosowana do istniejącej już zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymieniony przepis ogranicza prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, mając na względzie - przede wszystkim - utrzymanie ładu przestrzennego. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie, organy powołały się wyłącznie na brak kontynuacji funkcji obiektu budowlanego objętego wnioskiem z istniejącą już zabudową sąsiednich nieruchomości. Organy, a także Sąd pierwszej instancji, nie rozważały przy tym istnienia innych ustawowych przesłanek z art. 61 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy jednak mieć na uwadze, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Sprzeczności takiej nie można dopatrzyć się, gdy istniejąca zabudowa, realizująca funkcję mieszkaniową jest uzupełniona obiektami służącymi mieszkańcom, jak sklepy osiedlowe, zakłady usługowe, przychodnie lekarskie czy urządzenia rekreacyjne. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej nie oznacza bowiem, że przy zabudowie realizującej funkcję mieszkaniową nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Dlatego nie do przyjęcia jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji (str. 8-9 uzasadnienia wyroku), że "gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc domy wolnostojące". Oddalając skargę R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku znaczą część swoich rozważań poświęcił ochronie interesów właścicieli już istniejących domów mieszkalnych. Podkreślona została przy tym możliwość optymalnych warunków korzystania przez nich z ich prawa własności, uzasadniona faktem poniesienia wysokich kosztów budowy domów. Doprowadziło to do "wysokich standardów zamieszkania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich". Odnośnie tych stwierdzeń Sądu pierwszej instancji należy zauważyć, że prawo do zagospodarowania własnego terenu nie może naruszać interesu publicznego i osób. trzecich, lecz musi to być interes chroniony prawem (art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odmowa ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, iż może pogorszyć to optymalne warunki mieszkaniowe osiedla o wysokim standardzie zamieszkiwania narusza zarówno przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmując brak kontynuacji funkcji projektowanej i istniejącej zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy tym, iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono i nie rozważono tego jakie parametry techniczne ma mieć projektowany budynek, czy można uznać go za obiekt małej gastronomii i czy będzie służył on zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla, na którym może być wybudowany. Należy bowiem mieć na względzie, iż wnioskodawca podawał, że zamierza wybudować budynek o stosunkowo niewielkiej powierzchni usługowej 210 m2, a korzystać z niego mieliby również mieszkańcy osiedla w ilości kilku tysięcy osób. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło więc w wyniku naruszenia podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów w wyniku ich wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.