VII SA/Wa 1999/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. z/s w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A, z siedzibą w P., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w części dotyczącej nałożenia na P. [...] S.A. obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W postępowaniu zwykłym toczącym się na wniosek P. [...] S.A. Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany modernizacji i rozbudowy stacji paliw [...] Nr [...] i wydał pozwolenie na budowę. W związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] wstrzymał prowadzone roboty budowlane i następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 2 miesięcy projektu budowlanego zamiennego oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W postępowaniu nadzwyczajnym, po rozpatrzeniu wniosku P. [...] S.A., o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], działając na podstawie 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego - stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w części dotyczącej nałożenia na P. [...] S.A. obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie dawała żadnych podstaw do nałożenia na P. [...] sygn. akt VII SA/Wa 1999/07 S.A. obowiązków sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego uznał, że organ powiatowy przekroczył dyspozycję ww. artykułu. Żądać przedłożenia tej dokumentacji organ mógł postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego pouczenia zawartego w decyzji, organ stwierdził, że inwestor reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, jakim jest adwokat, nie złożył żądania uzupełnienia lub sprostowania decyzji co do pouczenia na podstawie art. 111 k.p.a., a odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] października 2006 r., a więc z ponad rocznym uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, który upłyną w dniu [...] maja 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie błędnego nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej. Odnośnie zarzutu błędnego pouczenia organ wskazał, że prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż błędne pouczenie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], ponieważ nie spełnia żadnej z enumeratywnie wyliczonych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. [...] S.A., zarzucając rażące naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W skardze podniesiono, że pouczenie w decyzji Nr [...] o przysługującym zażaleniu jest "nie tylko pouczeniem błędnym, lecz wręcz nie nieistniejącym", w związku z tym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz że wówczas, gdy była wydana decyzja z błędnym pouczeniem, inwestor nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto w skardze zostało podniesione, że skarżąca nie złożyła środka odwoławczego, ponieważ ze względu na błędne pouczenie w terminie 7 dni nie zdążyła go przygotować, a złożenie po terminie uznała za bezcelowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. sygn. akt VII SA/Wa 1999/07 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie rozstrzyga sprawy co do meritum, jego zadaniem jest tylko rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest możliwe tylko przy stwierdzeniu, że doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa, a nadto wykazanie, że naruszenie to ma kwalifikowany charakter zasługujący na uznanie konkretnego przypadku za rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisu prawa, aby mogło zostać uznane za rażące musi być nie tylko oczywiste i jednoznaczne, lecz również musi wywołać skutek, którego nie sposób pogodzić z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w sferze ustalenia praw czy obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Pamiętać bowiem trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego względu przesłanki nieważności interpretować należy zawężająco, a nie rozszerzająco. sygn. akt VII SA/Wa 1999/07 Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków jakie, w okolicznościach konkretnej sprawy, naruszenie prawa pociąga. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dotyczy przypadków ewidentnego bezprawia, zasadniczo powstałych w zakresie naruszeń prawa materialnego, a nie procesowego, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Przenosząc powyższe rozważna na grunt kontrolowanej przez Sąd sprawy stwierdzić trzeba, że nie ma podstaw do oceny, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył prawo, zajmując stanowisko odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że w decyzji będącej przedmiotem jego badania pouczono, że na złożenie środka odwoławczego przysługuje termin krótszy, niż przewiduje prawo. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż błędne pouczenie o środku zaskarżenia powoduje nieważność decyzji należy stwierdzić, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymienia obligatoryjne elementy składowe decyzji administracyjnej. Brak któregoś elementu lub jego błędne określenie nie zawsze pociąga za sobą jednakowe konsekwencje, gdyż nie każdy z nich powoduje identyczne skutki czy to materialne czy procesowe. Brak pouczenia, jako element wpływający jedynie na tok sprawy administracyjnej, a nie na ustalenie praw czy obowiązków strony w sferze prawa materialnego nie powoduje, iż decyzja jest nieważna. Powoduje jedynie, iż jest ona niepełna w części odnoszącej się do uprawnień procesowych strony, tj. do uczestniczenia w prawidłowo prowadzonym postępowaniu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 111 przewiduje możliwość usunięcia takiego braku, przez uzupełnienie decyzji co do prawa odwołania w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ponadto, jak wynika z treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podanie w pouczeniu decyzji krótszego niż to wynika z przepisu, terminu na złożenie środka odwoławczego, jeśli w konsekwencji takiego pouczenia strona nie złożyła w ogóle środka odwoławczego, może mieć wpływ na dalszy udział strony w postępowaniu. Jeśli jednak, strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż na skutek wadliwego pouczenia podano krótszy termin na złożenie środka odwoławczego, którego w konsekwencji strona nie złożyła, to okoliczności takie mogą być rozpatrywane w trybie wznowienia postępowania (art. 145 sygn. akt VII SA/Wa 1999/07 § 1 pkt 4 k.p.a.), lub w trybie art. 112 k.p.a., a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów zarzut, że z powodu nieprawidłowego pouczenia inwestor działając samodzielnie, a nie przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zdążył złożyć środka zaskarżenia w 7-dniowym terminie podanym w decyzji, a także nie złożył go w terminie 14 dni, mógłby być rozpatrywany - w zależności od okoliczności sprawy, sformułowania wniosku strony i jego uzasadnienia, przy zachowaniu innych wymagań prawa - albo w trybie art. 112 k.p.a. albo w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.