II SA/Bd 965/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] października 2007 r. nr [..] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oraz nałożenia obowiązku opłaty za czynności egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] sierpnia 2007 r. nr [..] w częściach, w jakich orzekają o nałożeniu obowiązku wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne, 2. stwierdza, że w uchylonej części zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 50 (pięćdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Mając na względzie, że pomimo upomnienia nie została wykonana decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakazująca skarżącemu J. B. rozbiórkę rozbudowanej części mieszkalnej (pokoju) budynku mieszkalno – inwentarsko – składowego, położonego na działce nr [...] w miejscowości O., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]: - postanowił wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do J. B., - nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, - zobowiązał go do wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne w wysokości [...] zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Inspektora Powiatowego nie był zobowiązany do rozbiórki rozbudowanej części mieszkalnej budynku w O., gdyż rozbudowa ta została wykonana zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Ponadto skarżący zarzucił brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podniósł, że zarzuty zażalenia w istocie dążą do podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej, którą nałożono obowiązek rozbiórki. Zgodnie zaś z art. 29 "ustawy egzekucyjnej" (tj. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954; z późn. zm.; zwanej "p.e.a.") organ egzekucyjny nie jest uprawniony ani do badania zasadności nałożenia obowiązku, ani do badania treści decyzji nakładającej obowiązek. Odnośnie grzywny Inspektor Wojewódzki wskazał, że służy ona przymuszeniu zobowiązanego do wykonania obowiązku, w sytuacji kiedy ten nie wykonuje go dobrowolnie. Jednakże wykonanie obowiązku powoduje zgodnie z art. 125 p.e.a., na wniosek zobowiązanego, umorzenie nałożonych grzywien. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów prawa administracyjnego poprzez bezpodstawne wszczęcie postępowania administracyjnego oraz nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Skarżący argumentował, że na remont budynku, który wykonał, nie jest wymagane żadne pozwolenia na budowę. Ponadto, wbrew stanowisku organu, nie uchylał się od wykonania obowiązku, lecz podjął starania o możliwość legalizacji rozbudowy. Właśnie ze względu na owe starania nie dokonał rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżącemu nie doręczono decyzji o rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się w nieznacznej części zasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji występują dwa odrębne środki prawne służące zobowiązanemu, który chce zakwestionować prawidłowość postępowania organów administracji: zażalenie (art. 17 p.e.a.) i zarzuty (art. 33 i nast. p.e.a.). Podnoszona przez skarżącego okoliczność, tj. w istocie niedopuszczalność egzekucji, wynikająca z jakoby braku doręczenia decyzji o rozbiórce (a w konsekwencji – z braku jej ostateczności) oraz z samej wadliwości tego rozstrzygnięcia, może być podstawą zarzutu (art. 33 pkt 6 p.e.a.), a nie zażalenia. O możliwości i trybie wniesienia zarzutu skarżący został należycie pouczony w treści doręczonego mu tytułu wykonawczego (część G). Wobec tego jedynie na marginesie należy wskazać, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stosownie do art. 29 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej wydanej decyzji o rozbiórce. W tej kwestii skarżący może ewentualnie skorzystać z przysługujących mu możliwości w ramach postępowaniach nadzwyczajnych przewidzianych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Także na marginesie należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia decyzji nakazującej rozbiórkę, którą odebrała żona skarżącego. Również podnoszony przez skarżącego w skardze do sądu administracyjnego zarzut, iż wstrzymał się z wykonaniem rozbiórki ze względu na podjętą próbę legalizacji rozbudowanej części budynku, należy zdaniem Sądu kwalifikować jako rodzaj zarzutu w rozumieniu art. 33 p.e.a. tj. wskazanie na czasową niedopuszczalność egzekucji (art. 33 pkt 6 p.e.a.). Jak już wyżej wskazano – tego typu zarzut nie należy do drogi postępowania zażaleniowego. Uznając niezasadność zarzutów skarżącego we wskazanym zakresie, jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez skarżącego, obowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień w ten sposób Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy postępowania, aczkolwiek nie w każdym przypadku w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. w sposób skutkujący koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Z analizy zaskarżonych postanowień wynika, że w istocie zawierają one trzy odrębne rozstrzygnięcia: o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, o nałożeniu grzywny oraz o zobowiązaniu do uiszczenia opłaty egzekucyjnej. Odnośnie rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego należy zauważyć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym administracji nie przewiduje wydania przez organ administracyjny odrębnego aktu wszczynającego postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 2165/99; opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 47984), w tym w postaci postanowienia. Podjęte w tym przedmiocie postanowienie nie ma zatem oparcia w prawie. Z drugiej jednakże strony, stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Tak więc wadliwość powyższego rozstrzygnięcia nie miała wpływu na wynik postępowania w tym znaczeniu, iż niezależnie od faktu jego podjęcia nastąpiło ex lege wszczęcie postępowania wskutek dokonanej czynności doręczenia. Zasadnie w zażaleniu od postanowienia Inspektora Powiatowego skarżący podnosił, że rozstrzygnięcie o wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia pozbawione jest uzasadnienia. Obowiązek sporządzenia takiego uzasadnienia wynika z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. Podobnie brak uzasadnienia tej kwestii w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji. Trzeba jednakże zauważyć, że w przypadku egzekwowania nakazu rozbiórki wysokość grzywny w celu przymuszenia jest ściśle określona w art. 121 § 5 p.e.a. Zgodnie z jego treścią wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Powierzchnia zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki zabudowy, została określona w decyzji o rozbiórce z dnia [...] kwietnia 2007 r., której – jak wyżej wskazano – organ egzekucyjny nie może kwestionować. Także cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, podawana przez organ niezależny od organu egzekucyjnego jest elementem ściśle określonym, nie podlegającym uznaniu organu egzekucyjnego. Nadto, pomimo braku uzasadnienia w treści zaskarżonych postanowień, stosowne wyliczenie, uwzględniające wskazane, ścisłe wskaźniki, znajduje się w aktach administracyjnych w formie notatki służbowej (k. 25 akt organu pierwszej instancji). Jest to wyliczenie uwzględniające aktualną na dzień orzekania przez organy administracji cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, podanej w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 maja 2007 r. (Dz. Urz. GUS Nr 5, poz. 36). Tak więc pomimo naruszenia 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. poprzez brak stosownego uzasadnienia, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny. Uchybienia przepisom postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy organy dopuściły się natomiast rozstrzygając o obowiązku wniesienia opłaty za czynności egzekucyjne. Opłata za czynności egzekucyjne stanowi część kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 1 w związku z art. 64a § 1 pkt 1 p.e.a.). Zgodnie z art. 64c § 7 p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. W przedmiotowej sprawie zobowiązany nie występował o wydanie takiego postanowienia. Z drugiej strony, stosownie do art. 64c § 4 p.e.a. wierzyciel co do zasady pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Oznacza to, iż postanowienie o ustaleniu kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty za wydanie postanowienie o nałożeniu grzywny, nie może być wydane wcześniej, niż zaistnieje stan braku możliwości ściągnięcia opłaty od zobowiązanego. Organy nie zbadały tej okoliczności, ani też – poprzez zwykłą informację zawartą przy wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny (a nie w jej sentencji) – nie była skarżącemu dana możliwość dobrowolnego uiszczenia opłaty. Uchybienie te miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie, gdyż uiszczenie dobrowolne przez skarżącego opłaty skutkowałoby brakiem przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o kosztach. Ze względu na powyższe, co do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania egzekucyjnego w administracji, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji, natomiast odnośnie pozostałej części zaskarżonych postanowień, stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić (pkt 3 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego Sąd, kierując się treścią art. 206 p.p.s.a., wziął pod uwagę, iż skarga została uwzględniona jedynie w nieznacznej, w stosunku do zakresu rozstrzygania przez organ administracji, części. Wobec tego orzekł o zwrocie skarżącemu tylko kwoty [...] zł, stanowiącej część kosztów zastępstwa procesowego należnego w myśl § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348).