I OSK 663/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Szypliszki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 504/07 w sprawie ze skargi Gminy Szypliszki na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 504/07, oddalił skargę Gminy Szypliszki na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Kierownik Urzędu Rejonowego w Suwałkach decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości o nr [...] i pow. [...] ha położonej we wsi K. gm. Szypliszki na kilka działek, z których część przeznaczono pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową, jedną pozostawiono bez zmiany przeznaczenia oraz jedną – o nowym numerze [...] – przeznaczono pod drogę. Uzasadnienie ww. decyzji zawierało stwierdzenie, iż podział jest zgodny z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B.-K. (uchwała Gminnej Rady Narodowej w Szypliszkach z dnia 14 grudnia 1988 r.), a działka nr [...] o pow. [...] ha, należąca do A. C. i J. C., w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), przechodzi z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, na własność gminy Szypliszki, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała z dniem [...] maja 1995 r. W przedmiocie wysokości odszkodowania za ww. grunt toczyły się rokowania pomiędzy gminą Szypliszki a A. C., podczas których oferowano wnioskodawcy kwotę [...] zł, w tym cenę za 1 m2 ustalono na 15 zł. Negocjacje nie przyniosły rezultatu, a A.C. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania i przyjęcie ceny za 1 m2 na poziomie 20 zł. W trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...] stwierdziło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w części, w jakiej ustala, iż wydzielona w wyniku tego podziału działka o numerze [...] przeszła na własność gminy Szypliszki została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na fakt, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne niedopuszczalne było stwierdzenie jej nieważności. Starosta Suwalski decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...], wydaną w oparciu o art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust.5 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił na rzecz A. C. i J. C. odszkodowanie w wysokości [...] zł za grunt położony w obrębie wsi K. gm. Szypliszki oznaczony numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha, oraz zobowiązał gminę Szypliszki do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy Szypliszki podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też art. 7 i 77 K.p.a. Uzasadniając odwołanie Wójt wskazał, iż organ pierwszej instancji zaniechał wszechstronnej analizy zasadności i podstaw zgłoszonego przez małżonków C. żądania, w szczególności nie zbadał kwestii, czy przedmiotowa działka o nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną (pod budowę ulicy) oraz pominął ocenę sprawy z punktu widzenia interesu społecznego. Stwierdził, iż sporna działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną, co wynika z ustaleń uchwały Gminnej Rady Narodowej w Szypliszkach z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B.-K., w którym działka została określona jako wewnętrzna droga dojazdowa nie należąca do żadnej kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Fakt ten potwierdziło, jego zdaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] lutego 2005 r., stwierdzając niezgodność z prawem decyzji podziałowej. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że jednym z warunków przyznania byłemu właścicielowi odszkodowania za przejęcie działki pod drogę publiczną jest wydzielenie działki pod drogę publiczną przewidzianą w obowiązującym w dacie orzekania o podziale miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak tej przesłanki stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Jednakże z uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzji tej nie unieważniło. W związku z czym nadal funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a organ orzekający o ustaleniu i wypłacie odszkodowania jest nią związany. Dodatkowo, ustosunkowując się do żądania byłych właścicieli o uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej o rozstrzygnięcie o odsetkach wskazał, iż waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy niedotrzymania terminu wypłaty odszkodowania, a zatem jest kwestią odrębną od ustalenia odszkodowania i nie podlega rozstrzyganiu w niniejszym postępowaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wójta Gminy Szypliszki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której podniesiono zarzut: 1) naruszenia art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 K.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka nr [...] wydzielona w oparciu o decyzję z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie została wydzielona pod drogę publiczną a drogę dojazdową, a zatem byłemu właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie na podstawie przepisów powołanych na wstępie skargi - droga wewnętrzna dojazdowa nie należy bowiem do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania A. i J. C. w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. także wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 969/05, skargę oddalił. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązujący w dacie orzekania o podziale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał, iż dostęp do działek powstałych w wyniku podziału ma zapewnić droga wewnętrzna, która nie była drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W konsekwencji nie było podstaw do orzekania o przejściu na własność gminy za odszkodowaniem gruntu przeznaczonego pod tą drogę. Sąd podzielił jednak stanowisko organów obu instancji, iż w związku z wywołaniem przez decyzję podziałową z dnia [...] kwietnia 1995 r. nieodwracalnych skutków prawnych, co zostało stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nie można było jej wyeliminować z obrotu prawnego, zatem istniał obowiązek ustalenia i wypłacenia odpowiedniego odszkodowania na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Szypliszki od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IOSK 872/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał na brak prawidłowej oceny decyzji wydanych w sprawie, tj. decyzji Starosty Suwalskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. i Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2005r. oraz skoncentrowanie się na analizie treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zwłaszcza na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005 r. W ocenie Sądu drugiej instancji postępowanie to było nieuprawnione z uwagi na fakt, iż obie decyzje administracyjne wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art. 98 ust. 1 i 3 tego aktu prawnego, a zatem podstawą oceny sądu powinno być spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy administracyjne nie naruszyły powyżej wskazanego przepisu i prawidłowo ustaliły stan faktyczny z zachowaniem zasad procedury administracyjnej. Organy prawidłowo ustaliły, że odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha "przeznaczoną pod drogę" nie zostało wypłacone, mimo ostatecznego charakteru decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wypłatę odszkodowania A. C. złożył już w miesiącu marcu 1996 r., które to podanie pozostało bez odpowiedzi i zostało odnalezione dopiero po jego interwencji w 2004 r. Także wówczas zostało formalnie ponowione żądanie wypłacenia odszkodowania wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r., który zainicjował przedmiotowe postępowanie. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę, to iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 1995 r., z uwagi na fakt wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, prawidłowo uznały, iż decyzja podziałowa funkcjonuje w obrocie prawnym do chwili obecnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przyznanie małżonkom C. odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odpowiada prawu. W okolicznościach niniejszej sprawy interpretacja wskazanego przepisu art. 98 ust. 1 i 3 musi być czyniona w zgodzie z zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z jej art. 2, 7 oraz art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3. Oderwana od regulacji ustawy zasadniczej interpretacja, jak chce skarżący, polegająca na ścisłej wykładni literalnej, naruszałaby podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Dlatego nie sposób uwzględnić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje od dnia 15 lutego 2000 r. (art. 1 i 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, Dz. U. Nr 6, poz. 70). Do daty wejścia w życie ustawy brzmiał on w ten sposób, że wymieniał pojęcie "drogi" bez wyszczególnienia ich rodzaju. Stanowi on kontynuację regulacji prawnej zawartej wcześniej w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stanowiącym, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzję podziałową w sprawie niniejszej wydano w dacie obowiązywania art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i zgodnie z jej treścią właściciele działki nr [...] we wsi K. objętej podziałem powzięli wiadomość, że działka nr [...] przeznaczona została pod drogę o określonej linii przebiegu, przeszła na własność gminy oraz że przysługuje za nią odszkodowanie. Wypłaty tego odszkodowania domagają się bezskutecznie od 1996 r. i wyłącznie z powodu niczym nieusprawiedliwionej opieszałości organów administracji państwowej nie otrzymali odszkodowania jeszcze pod rządem ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Zatem, mimo faktu, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji pierwszej i drugiej instancji przepis art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wymienia konkretne kategorie dróg publicznych, które przy podziale przechodzą na własność gminy lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem (ust. 3 tego przepisu), a sporna działka nr [...] w K. do żadnej z tych kategorii nie należy (co prawidłowo ustalono w postępowaniu w stadium administracyjnym) – wnioskodawcy domagając się odszkodowania działali w granicach zaufania obywatela do demokratycznego państwa. Zatem do interpretacji przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sprawie niniejszej należało zastosować wykładnię prokonstytucyjną uwzględniając zasadę państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 7 Konstytucji RP) oraz ochronę praw właścicielskich uregulowaną w art. 21 ust. 2, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w pierwszym etapie skarżąca Gmina nie kwestionowała co do zasady żądania wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...]. Działka ta stanowiła drogę w normalnym ciągu komunikacyjnym. Faktycznie została "odjęta" z władztwa małżonków C. – właścicieli działki nr [...] przed podziałem. Jakkolwiek dla nieruchomości nr [...] księga wieczysta nie została założona, co wynika z informacji Sądu Rejonowego w Sokółce (notatka urzędowa z dnia [...] stycznia 2008 r. k. 178), to bezspornie droga wewnętrzna nr [...] była w ogólnodostępnym użytkowaniu, stanowi bowiem, jak wynika z dokumentów geodezyjnych oraz zapisów planów zagospodarowania przestrzennego (co zauważyły organy), ciąg komunikacyjny dla właścicieli okolicznych działek łączących je z główną drogą (szosą). Dodatkowo, Sąd pierwszej instancji zauważył, iż do czasu szczegółowego wyliczenia dróg publicznych, które przy podziale przechodzą na własność gminy lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem (obecne brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.) wyłącznie doktryna i orzecznictwo kształtowały wykładnię najpierw art. 10 ust 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a następnie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) i to w ich wyniku przyjmowano (przy przewadze poglądów), że na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa przechodziły jedynie drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego wydzielone w wyniku podziału nieruchomości (wyrok SN z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II CK 312/05, OSNC 2006/9/156). Zakresem art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie były objęte drogi o charakterze wewnętrznym, mimo iż były drogami ogólnodostępnymi. W art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustawodawca zobowiązał starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydawania decyzji o odszkodowaniu między innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis powyższy należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące obecnie przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. stanowi odpowiednik instytucji opisanej w art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., tj. przepisu będącego podstawą prawną decyzji o podziale nieruchomości małżonków C. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa własności gruntów wydzielonych pod drogę publiczną, utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawach, w których podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej nie wymieniającej katalogu dróg publicznych, a używającej ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" (art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.) lub "pod drogi" (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) nie można przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. posługiwać się ścisłą, gramatyczną wykładnią wskazanego przepisu, a wykładni dokonywać należy zgodnie z zasadami Konstytucji RP. Ścisła wykładnia naruszałaby bowiem przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. "Odjęcie" gruntu pod drogi związane z podziałem własności stanowi de facto swoistą formę wywłaszczenia, jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem władztwa podmiotu dotychczas dysponującego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, mimo że ustawodawca nie rozstrzyga w decyzji o podziale w przedmiocie utraty własności, przesądzając jedynie kwestię jej nabycia przez gminę lub Skarb Państwa (vide J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2003, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 609, teza 5 do art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Bezsprzecznie dotychczasowy właściciel w wyniku podziału nieruchomości, a w szczególności przejścia działki przeznaczonej pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tyko zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności) i przy zachowaniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że również przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie. Na poparcie swojego stanowiska powołał Protokoły Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego imienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa miedzynarodowego. Powyższy tok rozumowania potwierdza także, w ocenie Sądu pierwszej instancji wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, w którym ETPCz stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozostaje niezasadny, bowiem organy administracji państwowej w niniejszym postępowaniu przyznając małżonkom C. odszkodowanie nie naruszyły treści tych przepisów interpretowanej z zastosowaniem wykładni prokonstytucyjnej i przy zastosowaniu powyżej wskazanych przepisów ustawy zasadniczej, która wiedzie prymat w istniejących w danym przypadku źródłach prawa (art. 8 Konstytucji RP). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Szypliszki, reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości podniosła zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że skoro ustawodawca posłużył się w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęciem drogi publicznej, nie definiując tego pojęcia, należy uznać, iż treść znaczeniową pojęcia drogi publicznej określa ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 98 ust. 1 powołanej ustawy należy tak interpretować, iż obejmuje on tylko drogi publiczne , a ponadto tylko wówczas dochodzi, z mocy prawa, do przejścia na rzecz gminy wydzielonej działki przeznaczonej pod drogę, gdy droga ta przewidziana została w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem drogi wewnętrzne, nie mieszczą się w pojęciu drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy. W skardze kasacyjnej powołano się ponadto na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II CK 312/2005, w którym stwierdzono, że działka gruntu wydzielona pod drogę w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha, co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w decyzji znak: [...] dnia [...] lutego 2005 r., organy administracji obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie została wydzielona pod drogę publiczną. W świetle ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi B.-K. ustalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Szypliszkach z dnia 14 grudnia 1988 r. ww. działka przewidziana została jako wewnętrzna droga dojazdowa. Działka nr [...] nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności do dróg gminnych (brak jest w tym zakresie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 7 ust. 2). Stanowi zatem w myśl art. 8 ust. l jedynie drogę wewnętrzną, co potwierdzają ustalenia powołanego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "B.-K." zatwierdzonego uchwałą nr III/14/88 Gminnej Rady Narodowej w Szypliszkach z dnia 14 grudnia 1988 r. i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Suwalskiego z 1989 r. Nr 39, poz. 875. Wydzielona droga w myśl powołanych przepisów musi być drogą publiczną i jej przebieg winien zostać przewidziany w obowiązującym w dacie orzekania planie zagospodarowania przestrzennego, co w przypadku dokonanego powołaną decyzją podziału nie miało miejsca. Dodatkowo w skardze kasacyjnej wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 1359/2002, wydany w ocenie skarżącego w analogicznym stanie faktycznym, w którym stwierdzono, iż jeżeli powstała w wyniku podziału nieruchomości działka przeznaczona jest pod drogę, służąca do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, a plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na terenie podlegającym podziałowi powstania ulicy, stanowiącej drogę gminną, bądź inna drogę publiczną, przedmiotowa działka stanowi własność osoby fizycznej. W takiej sytuacji nie następuje skutek przewidziany w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), a więc własność działki nie przechodzi na jednostkę samorządu terytorialnego. Brak jest zatem przesłanek do ustalenia odszkodowania , o którym stanowi przepis art. 98 ust. 3. Jeżeli wydzielona działka nie jest drogą publiczną, wymieniona w przepisie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, nie zachodzi przesłanka uzasadniająca orzekanie w trybie decyzji administracyjnej. Zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej organ pierwszej instancji winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podniesiono, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy , a więc do spraw , w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy bez ustalenia odszkodowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. II SA/Rz 260/2006). W związku z powyższym, przytoczony przez Sąd pierwszej instancji wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r., wydany w odmiennym stanie faktycznym, w ocenie skarżącego nie powinien spowodować zmiany ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego odszkodowań za wydzielone na skutek podziału grunty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Sądem drugiej instancji prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wynika, że Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże w jej petitum nie określono formy tego naruszenia. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż zarzucono błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w pojęciu drogi, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy mieści się droga wewnętrzna dojazdowa oraz jego niewłaściwe zastosowanie, bo skoro droga nie była droga publiczną, to brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, zaś postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. W sprawie jest niesporne, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 1995 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości nr [...] położonych w obrębie wsi K. gmina Szypliszki, stanowiącej własność A. i J. C., wskutek którego wyodrębniono kilka działek, w tym działkę nr [...] o pow. [...] ha "przeznaczoną pod drogę". Jednocześnie poinformowano, że na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) działka ta przechodzi na własność gminy Szypliszki z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Pomimo tego, że decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem [...] maja 1995 r., zaś wniosek o wypłatę odszkodowania złożono w marcu 1996 r. nie został on rozpoznany, gdyż odnaleziono go dopiero 2004 r. i został ponowiony w dniu [...] grudnia 2004 r., to jego załatwienie przez wydanie przez Starostę Suwalskiego decyzji o odszkodowaniu nastąpiło dopiero w dniu [...] sierpnia 2005 r., zaś utrzymano ją w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2005r. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 1995 r. w części w jakiej ustala, że wydzielona w wyniku tego podziału działka nr [...] przeszła na własność Gminy Szypliszki, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jednak z uwagi na fakt, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne stwierdziło, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji oznacza to, że decyzja ta w obrocie prawnym nadal funkcjonuje. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, k-154 – adnotacja na mapie – wynika, że Gmina Szypliszki uznawała się za właściciela działki [...] (zgoda Gminy z dnia [...] września 1998 r. na ułożenie kabla na gruncie stanowiącym własność Gminy – Mienie Komunalne Gminy Szypliszki. Ponadto co do zasady nie kwestionowała wypłacenia odszkodowania – protokół negocjacji z [...] listopada 2004 r. Poza tym w postępowaniu administracyjnym ustalono, że działka ta stanowiła drogę w normalnym ciągu komunikacyjnym i została "odjęta" z władztwa małżonków C. przed podziałem. Działka nr [...] to wprawdzie droga wewnętrzna lecz będąca w ogólnodostępnym użytkowaniu stanowi ciąg komunikacyjny dla właścicieli okolicznych działek z drogą główną (szosą). Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że będący podstawą materialnoprawną decyzji przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wymienia kategorie dróg publicznych, które przechodzą na własność gminy lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem (ust. 3 art. 98), a sporna działka nr 141 do tej kategorii nie należy. Jednak w tej sprawie, w której podział nieruchomości odbywał się pod rządem poprzedniej regulacji prawnej – art. 10 ustaw z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) używającego ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi" przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie można posługiwać się ścisłą wykładnią gramatyczną tego przepisu, gdyż naruszałaby ona przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zatem zastosowanie w tej sprawie prokonstytucyjnej wykładni art. 98 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami było w pełni uzasadnione. Wskazać należy, że Sąd Najwyższy w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r. II CK 312/05 wykorzystał argument, iż odstępnie od pojęcia ulic i zastąpienie go pojęciem "drogi" w połączeniu z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) wskazywało na ograniczenie skutków wywłaszczenia do działek przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Uszło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. IV CK 418/05, Lex nr 398461 stwierdził, iż tej wykładni dokonanej w powołanym wyżej wyroku na gruncie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741, t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie można odnosić do obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.