II SA/Go 752/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Specjalista Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny z powodu niestawienia się na rozprawie administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej powoływany jako: PINB ) w Z., działając na podstawie art. 123 i 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej powoływanej jako Kpa ) nałożył na stronę postępowania L. G. grzywnę w kwocie 50 złotych z powodu jego niestawiennictwa - pomimo prawidłowego wezwania - na rozprawie w dniu 16 lipca 2007roku o godzinie 8.30 w siedzibie PINB w Z. w sprawie zabudowy części wspólnej dojścia do tarasu przy ul. [...] w Z.. Zażalenie na to postanowienie złożył L. G. podnosząc w nim okoliczności i zarzuty dotyczące całego toczącego się postępowania , w szczególności zaś, że skarżony akt wydany został w toku "fikcyjnego i stronniczego" postępowania, prowadzonego w sposób rażąco naruszający przepisy prawa i dobrych obyczajów. Wnosił o umorzenie postępowania "z powodu braku podstawowego wymogu formalnego w postaci wniosku strony o jego wszczęcie oraz braku obiektywnych przesłanek do wszczęcia sprawy z urzędu". Postanowieniem nr [...] roku organ II instancji - Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej powoływany jako: LWINB ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 Kpa, utrzymał w mocy zakwestionowane odwołaniem postanowienie W uzasadnieniu organ II instancji, mając na uwadze zarzuty odwołania, podkreślił, że postępowanie odwoławcze wywołane tym środkiem prawnym dotyczy wyłącznie oceny zgodności z prawem postanowienia PINB w Z., wydanego w przedmiocie nałożenia grzywny z powodu niestawienia się wezwanego na rozprawę administracyjną, co oznacza iż organ II instancji nie jest uprawniony do rozstrzygania w niniejszym postępowaniu co do istoty w sprawie zabudowy części wspólnej dojścia do tarasu przy ul. [...] w Z. i w konsekwencji nie może uwzględniać żądań dotyczących istoty sprawy, np. żądania umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych. Wszelkie uwagi i żądania w sprawie, w tym również uwagi dotyczące kwestii prawa własności w odniesieniu do tarasu, którego zabudowa stanowi przedmiot postępowania przed PINB w Z. powinny być wnoszone do organu właściwego do załatwienia sprawy co do istoty poprzez wydanie stosownej decyzji tj. PINB w Z.. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w części dotyczącej zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. zasadności wymierzenia grzywny organ II instancji wskazał, iż niesłuszne jest stanowisko skarżącego w kwestii braku podstaw dla takiego rozstrzygnięcia. Wbrew bowiem opinii skarżącego doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych dotyczących zabudowy części wspólnej dojścia do tarasu przy ul. [...] w Z. i nastąpiło to na podstawie zawiadomienia z dnia 8 maja 2006 roku, co z kolei uprawniało organ l instancji do zastosowania procedury związanej z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, a w konsekwencji do wydania postanowienia w trybie art. 88 Kpa. W odniesieniu do zarzutów dotyczących podstaw faktycznych i prawnych wszczętego przez PINB w Z. zawiadomieniem z dnia 8 maja 2006 roku postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z posiadanymi kompetencjami, określonymi w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB, w przypadku otrzymania informacji o niezgodnej z prawem budowie obiektu budowlanego lub jego części bądź wykonaniu niezgodnie z prawem robót budowlanych, obowiązany jest - także z urzędu, niekoniecznie na wniosek pochodzący od strony - ustalić, czy istotnie doszło do naruszeń prawa budowlanego. W przypadku ustalenia, że wystąpiły tego rodzaju okoliczności, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji merytorycznej, stosownie do poczynionych ustaleń. W tym celu organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie przy użyciu przewidzianych prawem środków. Organ posiada m.in. prawo przeprowadzenia w sprawie rozprawy zgodnie z art. 89 Kpa. Organ prowadzący postępowanie na mocy Kodeksu postępowania administracyjnego posiada także instrumenty do tego, aby w przypadku uchylania się podmiotu postępowania od obowiązków obciążających ten podmiot z mocy prawa, zastosować środki przymusu. Dla zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego art. 88 Kpa wprowadza środki przymusu, które dopuszczalne są w dwóch formach, a mianowicie kary grzywny i przymusu bezpośredniego. Będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 88 § 1 Kpa pozwala na orzeczenie o zastosowaniu kary grzywny w przypadku łącznego wystąpienia trzech warunków: - po pierwsze, świadek, biegły, osoba trzecia byli zobowiązani do osobistego stawienia się albo bezzasadnie odmówili złożenia zeznania, wydania opinii lub okazania przedmiotu oględzin; - po drugie, prawidłowe było wezwanie przez organ przeprowadzający dowód; - po trzecie, brak było uzasadnionych okoliczności niestawienia się lub zachodzi bezzasadność odmowy złożenia zeznania, wydania opinii lub okazania przedmiotu oględzin. LWINB wskazał, iż wystosowane do skarżącego w dniu 21 czerwca 2007 roku w toku postępowania wszczętego zawiadomieniem PINB w Z. z dnia 8 maja 2006 roku wezwanie na rozprawę było prawidłowe, bowiem zostały zachowane wymagania art. 92 Kpa, zgodnie z którym termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwania nastąpiło przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Wskazał, iż organ l instancji wyznaczył w wezwaniu termin rozprawy na dzień 16 lipca 2007 roku natomiast wezwanie, zawierające wszystkie elementy wymagane przepisem art. 91 § 1 Kpa, przesłane pod adresem skarżącego zostało doręczone w dniu 29 czerwca 2007 roku w sposób określony w art. 43 Kpa tj. potwierdzenia odbioru dokonała D.D.-G. - żona skarżącego. Skoro zatem organ l instancji dopełnił podstawowego warunku określonego w art. 88 § 1 Kpa, a L. G. nie usprawiedliwił niezastosowania się do wezwania, to tym samym zaistniała podstawa prawna do ukarania go grzywną z powodu niestawienia się na rozprawę w dniu 16 lipca 2007 roku. Odnosząc się do zarzutu potwierdzenia nieprawdy przez osobę pełniącą funkcję PINB w Z., organ odwoławczy uznał, że tego typu zarzuty mogą być jedynie przedmiotem postępowania przed państwowymi organami ścigania, bowiem LWINB, jako organ II instancji w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego województwa lubuskiego, ma wyłącznie kompetencje do oceniania prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań administracyjnych i wydawanych w ich toku orzeczeń. Wskazał przy tym, że nie posiada żadnych dowodów mogących świadczyć o potwierdzeniu nieprawdy przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie LWINB z dnia 21 września 2007 roku złożył L. G. zarzucając, iż jest ono niezgodne z "prawdą i z prawem". Wywodził, że wbrew stanowisku organu II instancji wezwanie go na rozprawę nie było prawidłowe bowiem nie określono w nim w jakim charakterze został wezwany na rozprawę. Jego zdaniem uprzednio był już dwukrotnie wzywany jako świadek: pierwszy raz na wizję lokalną, a drugi raz na wcześniejszą rozprawę administracyjną na której okazało się, że PINB nie ma do niego żadnych pytań i nie ma żadnych merytorycznych kwestii do wyjaśnienia. Wywodził, iż jego zarzuty wobec PINB związane bezprawnym wszczęciem postępowania i z nieprawidłowościami jakich dopuścił się ten organ podczas wizji lokalnej i rozprawy administracyjnej znalazły swoje odbicie w skargach kierowanych do LWINB, które organ ten odrzucił bez odniesienia się do nich. Zarzucał, iż nie mógł być wezwany na rozprawę administracyjną w charakterze strony ponieważ w tym postępowaniu stroną nie jest. Zarzucał, iż mimo trwającego dwa lata postępowania organ nie ustalił kto jest stroną postępowania, jednocześnie rozstrzygając w swoich decyzjach kwestie własnościowe należące do właściwości sądów cywilnych. Zdaniem skarżącego, A.S. jako PINB przekroczył swe kompetencje czego nie uwzględnił LWINB będący organem właściwym do przeciwdziałania tego rodzaju korupcyjnym nadużyciom. Podnosił, iż postępowanie w sprawie wyimaginowanej przebudowy tarasu zostało wszczęte przez PINB dnia [...] i w świetle obowiązujących przepisów oraz istniejących w tej sprawie dokumentów winno być zakończone najpóźniej dnia 9 czerwca 2006 roku. Zatem wszelkie postanowienia PINB wydane w tej sprawie po tym terminie, a zwłaszcza po blisko rocznej niczym nieuzasadnionej "hibernacji" są bezprawne, a przynajmniej wymagające solidnego usprawiedliwienia. Ponownie podnosił, iż PINB nigdy nie otrzymał zawiadomienia o niezgodnej z prawem budowie, a anonim z dnia 8 maja 2006 roku najprawdopodobniej sam własnoręcznie sfabrykował. Nigdy też nie wszczął w tej sprawie postępowania z urzędu w trybie przewidzianym w "art.83 Kpa". Powoływał również się na załączoną do skargi uchwałę wspólnoty mieszkaniowej przy ul [...] z dnia [...] zaprzeczającą jakoby wspólnota występowała do PINB z jakimikolwiek wnioskami i wskazującą, że PINB nawet jej nie poinformował jako strony o toczącym się postępowaniu. Zarzucał również, że nie zachodziły przewidziane w art. 89 Kpa przesłanki do wyznaczenia rozprawy na którą został wezwany, a organ l instancji działał jedynie dla osiągnięcia "celu wychowawczego" polegającego na przekonaniu skarżącego, że na stanowisku żarskiego PINB jest możliwe bezkarne łamanie prawa i szydzenie z norm współżycia społecznego. Skarżący kwestionował też prawidłowość doręczenia mu wezwania na rozprawę i wywodził, że nie mógł usprawiedliwić swojej nieobecności na rozprawie. Zarzucał, iż fakt, że zostało ono doręczone jednej ze stron postępowania nie upoważnia LWINB do zakładania że on, który stroną w tym postępowaniu nie jest i pracuje z dala od swojego miejsca zamieszkania, ma obowiązek domyślić się, iż PINB w Z. zajął się sprawą z którą zwlekał od kilku miesięcy. Jego zdaniem działania PINB w tej sprawie w sposób rażący naruszają liczne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu etyki urzędnika państwowego, normy współżycia społecznego, Kodeksu cywilnego, a nawet Kodeksu karnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący domagał się unieważnienia całego postępowania, w trakcie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie oraz o wyciągnięcia konsekwencji wobec osoby A.S. psującego autorytet i powagę urzędu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. W odpowiedzi na skargę LWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazywał, iż bez związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem pozostaje treść uchwały (zresztą niepodpisanej) wspólnoty mieszkańców nr [...] . W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2007 roku skarżący wniósł o zasądzenie kosztów procesowych podnosząc dodatkowo, iż faktycznie nie został powiadomiony o rozprawie bowiem pracuje poza miejscem zamieszkania i osoba odbierająca wezwanie na rozprawę nie przekazała mu go we właściwym terminie, o czym PINB był informowany ustnie. Zarzucał też, iż PINB ukrywa przed nim dokument, który stanowił podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej skargą decyzji czy postanowienia w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako ppsa). Natomiast stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ). Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 ppsa zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem kontroli instancyjnej organu II instancji, a w wyniku skargi również kontroli sądowej była kwestia incydentalna ( wpadkowa ) w stosunku do zasadniczego przedmiotu postępowania administracyjnego jakim jest zabudowa części wspólnej dojścia do tarasu i w przedmiocie którego organy nie podjęły, do dnia wydania kwestionowanego skargą aktu, merytorycznego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była bowiem legalność ( czyli zgodność z prawem ) postanowienia LWINB utrzymującego w mocy postanowienie organu l instancji o ukaraniu skarżącego - będącego zdaniem organów stroną skutecznie wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy części wspólnej dojścia do tarasu - grzywną za nie usprawiedliwione niestawiennictwo na rozprawę administracyjną w dniu 16 lipca 2007 roku. Przesłanki wyznaczania rozprawy w toku postępowania administracyjnego określa przepis art. 89 Kpa. Zgodnie zaś z przepisem art 90 § 1 i 2 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia, a w szczególności organ wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników. Kwestię dotyczące wezwań uregulowane są w Kodeksie postępowania administracyjnego w Dziale l - Przepisy ogólne- Rozdział 9 pt. "Wezwania" ( art. 50 -56 ). W odniesieniu do wezwania na rozprawę mają one zastosowanie o tyle, o ile kwestia ta nie jest szczegółowo uregulowana w przepisach Działu II - Postępowanie, Rozdział 5 pt. " Rozprawa" ( art. 89-96 ). Stosownie do przepisu art. 91 § 1 i 2 Kpa wezwanie na rozprawę dla strony musi mieć formę pisemną i określać termin, przedmiot i miejsce rozprawy. Termin rozprawy powinien być wyznaczony tak by, aby doręczenie wezwania nastąpiło co najmniej na 7 dni przed rozprawą ( art. 92 Kpa). Zgodnie z przepisem art. 94 § 1 Kpa nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Przytoczony przepis art. 94 § 1 Kpa reguluje zatem istotną kwestię skutków niestawiennictwa strony postępowania na rozprawie administracyjnej. Zgodnie z wynikającą z art. 10 § 1 Kpa ogólną zasadą udziału strony w postępowaniu administracyjnym uczestnictwo strony w czynnościach procesowych prowadzonego postępowania administracyjnego jest jej prawem. Organ administracji publicznej ma obowiązek zagwarantować stronie możliwość realizacji tego prawa. Przejawem takiej powinności organu, służącej realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji i obrony przez nią swego interesu prawnego, jest obowiązek wezwania jej na rozprawę przy dochowaniu wymogów z art. 91 § 1 i 2 oraz art. 92 Kpa. Niestawienie się strony ( prawidłowo powiadomionej) na rozprawę oznacza rezygnację przez nią z prawa uczestnictwa w takiej formie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji pozbawia ją możliwości postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Taki skutek niestawienia się strony na rozprawę prowadzi do uznania, iż wykonanie przez stronę obowiązku stawienia się na rozprawę nie jest zagrożone sankcją grzywny o jakiej mowa w art. 88 § 1 Kpa ( vide: B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 7, Warszawa 2005, str. 438 ). Przesądza o tym również wykładnia historyczna przepisu art. 88 § 1 Kpa. Wskazać bowiem należy, iż możliwość karania stron postępowania administracyjnego za naruszenie obowiązku osobistego stawiennictwa na wezwanie organu ( z wyjątkiem dowodu z przesłuchania stron - art. 86 Kpa ) istniała jedynie do dnia 29 kwietnia 1996 roku tj. do dnia nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 1 marca 1996 roku o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U z 1996 r., Nr 43 poz. 189 ). Do czasu tej nowelizacji przepis art. 88 §1 Kpa stanowił: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako strona, świadek, biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 1000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 1500 zł.". Z dniem 30 kwietnia 1996 roku, z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996 roku, uzyskał on treść obowiązującą do chwili obecnej stanowiąc, że "kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 200 zł." Od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary o jakiej mowa w przepisie art. 88 §1 Kpa jako sankcji za nie usprawiedliwione niestawiennictwo na rozprawę. Grzywna może być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a więc świadkom, biegłym, czy osobom uchylającym się od udostępnienia przedmiotu oględzin ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne". LexisNexis, Warszawa 2005 str. 195 ). W sprawie nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte, a organ l instancji uznaje skarżącego za stronę postępowania, zaś grzywna nałożona została z tytułu niestawiennictwa na rozprawę, co organ II instancji wadliwie zaakceptował. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wykraczających poza kwestie zasadności wymierzenia kary grzywny, a więc dotyczących prawidłowości wszczęcia i przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy części wspólnej dojścia do trasu to wskazać należy, iż zarzuty tego rodzaju nie mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu wpadkowym, którego przedmiotem było wyłącznie ukaranie grzywną na podstawie przepisu art. 88 § 1 Kpa. Mogą być one podnoszone w toku postępowania merytorycznego i wobec orzeczenia je kończącego w trybie odwołania od decyzji. Natomiast zarzuty na postępowanie PINB mogą być przedmiotem skargi do LWINB lub skargi na jego bezczynność. Jeżeli zaś chodzi o zawarte w skardze żądanie unieważnienia postępowania i wyciągniecie konsekwencji wobec PINB to wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w takim przedmiocie. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt ( postanowienie lub decyzja ) został wydany z naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie PINB, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zostały uchylone ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa ). Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach, obejmujących kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z. art.205 § 1 ppsa.