I SA/Wa 1718/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skarg Miasta W. na decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi postanawia: odrzucić skargi. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołań M. Sp. z o.o. w W.: - decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...], położony w W. w [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 , - decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...], położony w W. w [...], oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, - decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] umarzającą postępowania w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...], położony w W. w [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższe decyzje Wojewody Mazowieckiego zapadły w oparciu o następujące ustalenia: ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta W. z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca nr [...] oraz ostateczną decyzją Naczelnika Miasta W. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] zatwierdzono projekty podziału nieruchomości położonych w W. W wyniku zatwierdzonych tymi decyzjami projektów wyodrębnione zostały opisane na wstępie działki ewidencyjne przeznaczone pod budowę ulic [...] i [...]. Podziału nieruchomości dokonano w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic, z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne bądź prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskami z dnia 29 grudnia 2005 r., uzupełnionymi dalszymi wnioskami, M. Sp. z o.o. w W. zwrócił się do Prezydenta W.. o ustalenie, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odszkodowania za ww. działki. Prezydent W. wykonujący zadania starosty, po rozpoznaniu powyższych wniosków trzema decyzjami z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], nr [...] i nr [...] na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowania wszczęte powyższymi wnioskami jako bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż roszczenie o odszkodowanie przewidziane w art. 98 obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilny, a więc oceny skutków prawnych tych roszczeń należy dokonywać na gruncie prawa cywilnego. W ocenie organu, skoro wnioskodawca wystąpił z wnioskami o wypłatę odszkodowania za wydzielone pod drogi działki dopiero 29 grudnia 2005 r., a więc po ponad 10 latach od dnia, w którym decyzje o podziale nieruchomości (z dnia 30 września 1989 r. oraz z dnia 17 maja 1995 r.) stały się ostateczne, to roszczenie odszkodowawcze, stosownie do art. 118 k.c., uległo przedawnieniu. Początek biegu przedawnienia organ ustalił na podstawie art. 120 k.c., zgodnie z którym bieg przedawnienia rozpoczyna się od daty uprawomocnienia się decyzji podziałowej, co wywiedziono z art. 55 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 5 obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołań M. Sp. z o.o. Wojewoda Mazowiecki decyzjami z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzje Prezydenta W. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki zgadzając ze stanowiskiem Prezydenta W., że roszczenie odszkodowawcze ma charakter roszczeń cywilnoprawnych zwrócił uwagę, iż z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się na drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i pod rządami obecnie obowiązującej ustawy - o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym realizację roszczeń odszkodowawczych z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia) należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Na gruncie tego prawa o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro zatem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidują przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, tym samym w ocenie organu odwoławczego nie uległo ono przedawnieniu, a przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych nie maja zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r. , sygn. akt IV SA 1118/97, Lex 47350. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszych sprawach brak było podstaw do umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W ocenie Wojewody Mazowieckiego w sprawach przedmiot postępowania istnieje i jest nim ww. sprawa roszczenia odszkodowawczego, którą to sprawę organ władny jest i zobowiązany rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego – art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji nr [...] Wojewoda Mazowiecki zwrócił dodatkowo uwagę, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu (decyzja nr [...]) do zagadnienia prawa własności przedmiotowych działek, a mianowicie ustalenia czy wniosek o odszkodowanie złożony został przez osobę będącą czy też nie będącą właścicielem nieruchomości, co ma znaczenie w przypadku, gdy wniosek nie jest złożony przez właściciela nieruchomości (dotyczy to w niniejszej sprawie działki nr [...]), ponieważ powoduje oczywistą bezprzedmiotowość postępowania. Skargi na decyzje Wojewody Mazowieckiego wniosło Miasto W. reprezentowane przez r.pr. A. P. wnosząc o ich uchylenie i zarzucając rozstrzygnięciom odwoławczym naruszenie przepisów art. 7 k.p.a oraz art. 77 k.p.a. Miasto zakwestionowało stanowisko Wojewody, że roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ulega przedawnieniu. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich odrzucenie, wskazując, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzje w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi Miasta W. są niedopuszczalne i podlegają odrzuceniu. Organem wykonawczym jednostki samorządowej jaką jest Miasto W. jest Prezydent W. W niniejszych sprawach występował on jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który wydawał decyzje w pierwszej instancji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, na mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego działająca jako organ administracji publicznej nie ma legitymacji procesowej strony. Potwierdza to w szczególności uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003r. OPS 1/03 (ONSA nr 4 2003r. poz. 115). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest także podmiotem uprawnionym do występowania ze skargą do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1382/04 ,niepublikowane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 ,Lex nr 171164). W tym stanie sprawy skargi Miasta W., którego organ wykonawczy wydawał decyzje w pierwszej instancji, jako wniesione przez podmiot niemający legitymacji do ich złożenia, są niedopuszczalne i na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) podlegają odrzuceniu.