II SA/Sz 1098/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak. [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118) Prezydent Miasta S. zgłosił sprzeciw w sprawie dokonanego przez H. T. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy wiaty murowanej z dachem pokrytym dachówką ceramiczną na terenie nieruchomości przy ul. G. w S., dz. nr 10/2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa wiata, która ma być zlokalizowana na działce o powierzchni 374m2, nie mieści się w katalogu obiektów, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Od decyzji odwołał się inwestor H. T. kwestionując dokonaną przez organ I instancji wykładnię obowiązującego obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę budowa obiektów takich jak wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz ogrody zimowe o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Z treści powyższego przepisu wynika, że najmniejsza powierzchnia działki, na której można zbudować wskazany obiekt (maksymalnie dwa), korzystając z przywileju zgłoszenia, nie może być mniejsza niż 500m2. W przeciwnym razie ustawodawca nie posłużyłby się takim określeniem dopuszczalnej ilości obiektów na działce (2 na każde 500m2), lecz użyłby określenia 1 na każde 250m2 działki. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zatem wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego organ I instancji zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zasadnie wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania budowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. T. podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając organom obu instancji błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, powołując się na treść tego przepisu obowiązującą do dnia 25.09.2006 r., stanowiącą, iż nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jeden na każde 500m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500m2, skarżący podniósł, iż ustawodawca usunął z przepisu tę jego część, która określała minimalną powierzchnię działki. Zdaniem skarżącego uczyniono to rozmyślnie, gdyż poprzednio obowiązująca wersja tego przepisu mogła budzić uzasadnione wątpliwości, co do jej zgodności z Konstytucją, bowiem różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w zależności od wielkości nieruchomości nie znajduje podstaw w jej przepisach. W sensie logicznym sytuowanie jednego obiektu na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m2, nie jest sprzeczne z obecnie obowiązującym przepisem ("przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać 2 na każde 500 m2 powierzchni działki"). Przywołany powyżej przepis dotyczy wskaźnika intensywności zabudowy działki dla tego typu obiektów. Nie może być interpretowany jako bezwzględne ograniczenie możliwości dokonania zgłoszenia budowy obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt.2, z uwagi na wielkość działki. Przeprowadzenie pełnej procedury uzyskania pozwolenia na budowę dla tych niewielkich obiektów byłoby absurdem i marnowaniem pieniędzy osób prywatnych jak i publicznych. Nie taki też z pewnością był cel zmian w prawie budowlanym, które miały uprościć i odformalizować procedury procesu inwestycyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Problemem spornym w sprawie jest treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, na który powołał się organ wnosząc sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącego budowy wiaty o powierzchni 20m2 na działce o powierzchni 374m2, uznając, iż w świetle powyższego przepisu minimalna powierzchnia działki, dla budowania na podstawie zgłoszenia tego typu obiektu musi wynosić minimum 500m2. W aspekcie językowym treść wyżej wymienionego przepisu nie jest jednoznaczna, dlatego dla ustalenia jego treści normatywnej niezbędne jest posłużenie się innymi metodami wykładni prawa, w szczególności wykładni funkcjonalnej. Należy też mieć na uwadze, iż proces wykładni prawa opiera się na założeniu doskonałości i racjonalności ustawodawcy i kierowania się przez niego zasadami logiki. Wykładania funkcjonalna polega na badaniu ratio legis danego przepisu, tj. celu ustawodawcy w ustanowieniu bądź zmianie określonej regulacji prawnej. W rozpatrywanej sprawie analizie należy poddać cel ustawodawcy w dokonaniu zmiany treści art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego ustawą z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) obowiązującej od dnia 26.09.2005 r. Wspomniany wyżej art. 29 ust. 1 prawa budowlanego wskazuje obiekty, których budowa, ze względu na funkcję i właściwości, nie wymaga zezwolenia organu budowlanego. Kolejny – art. 30 – przewiduje dla części tych obiektów obowiązek dokonania zgłoszenia ich budowy właściwemu organowi. Dotyczy to również obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 (art. 30 ust. 1 pkt 1). Z zestawienia brzmienia tego przepisu przed zmianą ("wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500m2") i obowiązującego od 26.09.2005 r. ("wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 działki") wynika, iż ustawodawca wykreślił z niego określenie minimalnej wielkości działki, której ma dotyczyć taka zabudowa, zastępując to określenie wskaźnikiem zagęszczenia tego rodzaju budowy, określając, że ilość wskazanych w tym przepisie obiektów, budowanych na podstawie zgłoszenia, nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 działki (do dnia 11.07.2003 r. wskaźnik ten wynosił dwa obiekty do 10m2 na każde 1000m2 powierzchni działki). Zważywszy, że funkcją art. 29 Prawa budowlanego jest ograniczenie prawnej reglamentacji procesu budowlanego w przypadku niektórych obiektów, co do których inne względy prawne, społeczne ani technicznie za taką reglamentacją nie przemawiają, przyjąć należy, iż wskazane a art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ograniczenie budowy na podstawie zgłoszenia takich obiektów jak wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty, altany czy przydomowe oranżerie dotyczy jedynie sytuacji, gdy budowli takich jest więcej niż jedna. Wówczas minimalna powierzchnia działki powinna wynosić minimum 500m2. Ograniczenie powierzchni działki nie obowiązuje natomiast, gdy inwestor zamierza wybudować jeden z obiektów wskazanych w tym przepisie. W związku z powyższym za nietrafny uznać należy zawarty w odpowiedzi na skargę argument, iż "w takim przypadku ustawodawca użyłby określenia 1 obiekt na każde 250m2 działki". Skoro ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem minimalnej powierzchni działki dla dwóch obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to oznacza, że dla jednego takiego obiektu żadnych ograniczeń powierzchni działki nie wprowadził. Z powyższego wynika, iż w przypadku budowy jednego obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest wymagane pozwolenie na budowę, bez względu na powierzchnię działki. Wystarcza wtedy uproszczona forma postępowania, jaką jest zgłoszenie budowy (art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego). Oczywiście w takim przypadku również muszą być zachowane wszelkie inne przepisy prawa budowlanego, w tym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeśli warunki te nie mogłyby być zachowane – organ może wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Z powyższych względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskutek błędnej jego wykładni, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) zaskarżoną decyzje uchylił. Należy też dodać, iż podobne stanowisko zajął Sąd w wyroku w sprawie II SA/Sz 83/06. Orzeczenie w pkt II oparto na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.