II SA/Gl 835/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Ref. staż. Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący R. i J. R. zwrócili się do Prezydenta Miasta Z. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...], działka nr [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazali, że przedmiotowy obiekt miał do tej pory status budynku biurowo-hotelowego, co znajduje swoje potwierdzenie w decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zmiana sposobu użytkowania ma polegać na przeznaczeniu obiektu na przychodnię lekarską. Jako podstawę swojego żądania wskazali art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). W obszernym uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawili okoliczności i konsekwencje wynikające z treści decyzji Wojewody z dnia [...] roku o ustaleniu lokalizacji autostrady [...], której rozstrzygnięcie dotyczy m.in. działki, na której zlokalizowany jest obiekt objęty wnioskiem. Rozpoznając wniosek Prezydent Miasta Z. postanowieniem datowanym na [...] roku (jak wynika z całokształtu akt sprawy winno być [...]r.), Nr [...], powołując się na art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. na 123 § 1 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się objęty wnioskiem obiekt, brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że nigdy nie wpłynął do tego organu wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-hotelowego na przychodnię lekarską. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powołali się, podobnie jak we wniosku, na decyzję Wojewody z [...] roku o ustaleniu lokalizacji autostrady. Stwierdzili, że właśnie ta decyzja winna stanowić podstawę do wydania wnioskowanego zaświadczenia, jako równoważna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zarzucili organowi pierwszej instancji szereg uchybień związanych z różnymi postępowaniami dotyczącymi działki nr [...], której są właścicielami. Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) przekazało sprawę w trybie art. 65 § 1 kpa zgodnie z właściwością Wojewodzie, jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że właściwość rzeczowa Wojewody wynika z przepisów Prawa budowlanego, przy czym nie wskazało konkretnego przepisu tej ustawy. Wojewoda, rozpoznając przekazane mu odwołanie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił argument organu pierwszej instancji, iż wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z planem. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć albo zaświadczenie o zgodności z planem, albo ostateczną decyzję ustalająca warunki zabudowy w przypadku braku planu. Z treści tego przepisu wynika w ocenie organu, że nie wydaje się zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z decyzją ustalającą warunki, a w przypadku, gdy decyzja taka została wydana należy ją do zgłoszenia dołączyć. Z tego powodu za niezasadne uznano domaganie się wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z decyzją Wojewody z [...] roku. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Właściwym organem do załatwienia zażalenia jest w ocenie skarżących SKO w K. Dodatkowo wskazano, że zaskarżone postanowienie skierowane zostało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., co również skutkuje stwierdzeniem nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał na art. 82b ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem nie do odparcia jest zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wskazać przyjdzie ponadto, że sprawując taką kontrolę sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.s.a.), a zgodnie z art. 135 p.s.a. stosują środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, pomimo braku wniosku w tym zakresie, zobowiązany był do objęcia wydanym orzeczeniem także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, albowiem wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zaświadczenie, którego wydania domagali się skarżący jest zaświadczeniem wydawanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem prawa nakładającym obowiązek uzyskania takiego zaświadczenia jest art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że do zgłoszenia w przedmiocie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już z samej treści tego przepisu wynika, że właściwym do wydania zaświadczenia jest organ gminy, a zatem jest ono wydawane w oparciu o przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. Skoro tak, to zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 39 ust. 5 ustawy samorządowej, zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia przysługuje do samorządowego kolegium odwoławczego. Właściwość kolegium wynika także z przepisów ustrojowych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami szczególnymi mogłyby być przepisy Prawa budowlanego. Jak już jednak wyżej wskazano, powołany art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie tylko, że nie zmienia właściwości rzeczowej organów samorządowych, ale wręcz wprost potwierdza tę właściwość wskazując wyraźnie, że chodzi o zaświadczenie wydawane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 82 ust. 1 do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Również wskazany przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego pozostaje bez wpływu na ustalenie właściwości organu odwoławczego. Przepis ten stanowi bowiem, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, podczas, gdy postanowienie organu pierwszej instancji było postanowieniem wydanym przez organ samorządowy gminy, nie działający w tym przypadku jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Kompetencje organu gminy w sprawach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym wynikają także wprost z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż jak wyżej wykazano właściwym do jego wydania jest SKO w K. Tym samym zaskarżone postanowienie dotknięte jest kwalifikowaną wada prawną – nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z naprowadzonych wyżej powodów stwierdzić przyjdzie, że również postanowienie SKO z dnia [...] roku, wydane na podstawie art. 65 § 1 kpa, dotknięte jest wadą nieważności. Przekazując bowiem sprawę do rozpoznania Wojewodzie, SKO rażąco naruszyło przepisy prawa, a to art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 19 kpa. Tym samym należało stwierdzić również nieważność tego postanowienia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżących, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności także z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanie bowiem kopii tego postanowienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. nie oznacza, iż zostało ono do niego skierowane, jako do strony postępowania. Wojewoda, przyjmując, że zaskarżone postanowienie wydał w oparciu o art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, miał obowiązek przesłać kopię tego postanowienia organowi nadzoru budowlanego (art. 82b ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego), jednakże nie jako stronie postępowania, a jako organowi. Zastosowanie takiego trybu postępowania wyklucza istnienie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Oczywistym jest natomiast, że skoro zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności z innego powodu, to przesłanie jego kopii innemu organowi nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych po stwierdzeniu przez Sąd nieważności tego postanowienia. Ustalone wyżej naruszenia przepisów prawa są przesłanką stwierdzenia nieważności przez Sąd zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia SKO w K. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. stanowi bowiem, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach. Wykazanie przyczyny nieważności postanowienia jest okolicznością przesądzającą treść rozstrzygnięcia. Sąd nie może w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skarżących prezentowanej w toku postępowania administracyjnego, ani tym bardziej, oceniać w tym kontekście zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie orzekł po myśli art. 152 p.s.a., a to z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. Wskazówki co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. W szczególności organ odwoławczy zwróci akta sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., które przystąpi do rozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie Prezydenta Miasta Z. Nr [...], ustalając przy tym w sposób nie budzący wątpliwości datę jego wydania.. Na marginesie tylko wskazać przyjdzie, że w aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty, które jak się wydaje nie pozostają w związku z tą sprawą. Są to pismo skarżących z dnia [...] roku oraz pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku (k. nr 1 i 2 akt administracyjnych organu II instancji). Z ich treści wynika bowiem, że dotyczą postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] roku, Nr [...] . W tym stanie rzeczy SKO winno uporządkować akta sprawy i w odpowiedni sposób posegregować dokumenty, dołączając je do właściwych akt.