III SA/Gd 11/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2007 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 listopada 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, k.p.a., art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4, ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. Nr 65 poz.741 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2007 r. nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 października 2007 r. na okres 3 miesięcy z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy - zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcie to - jak wynika z uzasadnienia do decyzji - zapadło na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 26 czerwca 2006 r. J. P. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Strona zobowiązana była do stawienia się w dniu 17 października 2007. w Powiatowym Urzędzie Pracy celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. W wyznaczonym terminie J. P. nie stawił się w Urzędzie, nie powiadomił również w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Ponieważ art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudniania i szkolenia, a zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy prezydent miasta /..../ pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy, organ I instancji orzekł w myśl zacytowanego przepisu. Stosownie do postanowień § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazanego w podstawie prawnej decyzji, zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby wystawiane są na druku ZUS ZLA. Niestawienie się w Urzędzie w dniu 17 października 2007 roku J. P. usiłował usprawiedliwić w piśmie z dnia 17.10.2007 roku, które wpłynęło do Urzędu w dniu 19.10.2007 roku i z którego wynikało, że w dniu wyznaczonego spotkania odwołujący się był w stanie niedyspozycji. Na potwierdzenie tej okoliczności strona nie przedłożyła żadnego dowodu, zatem wyjaśnienia są niewiarygodne. Niezdolność do pracy z powodu choroby może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w Urzędzie Pracy tylko wtedy, gdy jest udowodniona w sposób prawnie przepisany. W tym zakresie bezrobotny podlega takim samym rygorom jak pracownik w zakładzie pracy, który stosownie do unormowań § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 roku w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz. U. Nr 60 poz.281) jest zobligowany w przypadku czasowej niezdolności do pracy przedstawić zaświadczenie lekarskie o takiej niezdolności. Nieuzasadnione byłoby stawianie bezrobotnych w sytuacji korzystniejszej niż pracowników, od wynagrodzeń których potrącane są składki na Fundusz Pracy, z którego finansowane są świadczenia dla bezrobotnych. Skoro strona nie przedłożyła zaświadczenia na druku ZUS ZLA, nie wykazała w sposób prawnie skuteczny, że w dniu 17.10.2007 roku była niezdolna do pracy z powodu choroby. Nie usprawiedliwiają strony okoliczności wskazywane w odwołaniu, bo nawet gdyby w dniu 17.10.2007 roku nie była w stanie zgłosić się do lekarza, mogła to uczynić w dniu następnym i uzyskać zwolnienie lekarskie na dzień poprzedni, gdyż przepisy cytowanego rozporządzenia przewidują taką możliwość. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały warunki do zastosowania sankcji przewidzianej przez przepis art. 33 ust. 4 pkt. 4, a do odstąpienia od stosowania tej sankcji konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek wywiedzionych z tego przepisu a contrario, tj. wskazanie przyczyny niestawiennictwa w terminie do 7 dni oraz - by przyczyna tego niestawiennictwa była uzasadniona. Nie jest wystarczające spełnienie tylko jednej z nich, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie. Pozostałe okoliczności, na jakie powołuje się strona, są bez znaczenia w sprawie. Odwołując się od decyzji organu I instancji, J. P. argumentował, iż stan zdrowia uniemożliwił skarżącemu stawienie się w dniu 17.10 2007 roku w Urzędzie Pracy. Złe samopoczucie ustąpiło wieczorem tego dnia, z tego tez powodu jak i dlatego, że strajkowali pracownicy służby zdrowia i apelowano o zgłaszanie się do lekarzy jedynie w nagłych i ciężkich przypadkach, odwołujący się nie czynił starań o uzyskanie zwolnienia lekarskiego na dzień 17.10.2007 roku. Wnosił o potraktowanie sprawy wnikliwie i indywidualnie. W obszernym piśmie odwołujący się podniósł, że czynił starania o usprawiedliwienie swojej nieobecności w Urzędzie Pracy w umówionym terminie, gdyż tego samego dnia napisał pismo tłumacząc nieobecność i prosząc o wyznaczenie innego terminu na stawienie się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucił, że odwołanie skarżącego rozpatrzono pośpiesznie i pobieżnie, w związku z czym decyzja podjęta została bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Wątpliwości zostały rozstrzygnięte na niekorzyść odwołującego się. Wbrew postawionym w uzasadnieniu decyzji zarzutom, w sprawie istniały warunki do odstąpienia od stosowania sankcji w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego, gdyż skarżący w piśmie z dnia 17.10.2007 roku przedstawił i przyczynę niestawiennictwa i jej uzasadnienie, dodatkowo wyjaśniał swoją sytuację w kolejnym piśmie. W sprawie nie uwzględniono również faktu, że w omawianym czasie strajkowali pracownicy służby zdrowia. Takich szczególnych okoliczności ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć, ale stosujący prawo winni czynić to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, czego w sprawie zabrakło. Wniesiono o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z art. 33 ust. 4 pkt 4 to musi taka osoba nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis nie nakazuje usprawiedliwić przyczynę nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadnioną przyczynę do tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Inaczej mówiąc skarżący ma obowiązek powiadomić organ administracji publicznej, do którego miał określonego dnia zgłosić się, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, iż sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wydanych przez nie decyzjach. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyn niestawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 17 października 2007 r. Z akt sprawy wynika, iż skarżący już w piśmie z dnia 17 października 2007 r., (które wpłynęło do organu I instancji w dniu 19 października 2007 r., czyli – z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o jakim mowa w art.33 ust.4 pkt 4 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) usprawiedliwiał niestawienie w urzędzie pracy nagłym pogorszeniem stanu zdrowia, uniemożliwiającym udanie się do lekarza. Ponadto w odwołaniu od decyzji organu I instancji przedstawił dodatkowe argumenty na uzasadnienie przyczyn swojej nieobecności. Organy obu instancji nie uwzględniły podnoszonych okoliczności, uznając, że skoro skarżący nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.Nr 65 poz.741 ze zm.), to nie uzasadnił przyczyn swojego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w dniu 17 października 2007 r. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę wyjaśnienia zawarte w piśmie procesowym z dnia 17 października 2007 r. – w ocenie organu I instancji - okazały się niewystarczające, rzeczą tego organu było wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organy obu instancji nie podjęły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Z akt sprawy nie wynika również, aby organy orzekające zażądały od skarżącego przedłożenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115). Przytoczone orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż teza w nim zawarta pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizują przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.