I OSK 408/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 29/08 w sprawie ze skargi B. I. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 29/08 oddalił skargę B. I. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r. wydane w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy orzeczeniem z dnia [...] października 2007 r., wydanym na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 i art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm.) oraz § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139 poz. 1328), odmówił B. I. wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z uwagi na nie znalezienie podstaw do zmiany posiadanego przez skarżącą stopnia niepełnosprawności. Wskazane orzeczenie zostało, w dniu [...] listopada 2007 r., odebrane przez osobę upoważnioną przez B. I. B. I. wysłała drogą pocztową w dniu [...] listopada 2007 r., za pośrednictwem Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy, odwołanie do Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy, wnosząc o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Stwierdziła, iż orzeczenie jest dla niej krzywdzące, bowiem leczący ją lekarze specjaliści znajdują podstawy do zmiany stopnia niepełnosprawności. W związku z tym odwołaniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, iż orzeczenie Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy zostało odebrane osobiście przez osobę upoważnioną w dniu [...] listopada 2007 r., natomiast odwołanie zostało wniesione do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] listopada 2007 r., a więc po upływie 14 dni od daty otrzymania orzeczenia. Zaznaczył przy tym, że w orzeczeniu organu pierwszej instancji znajdowało się pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. I. wskazała, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, związanych z jej chorobą. Ponadto wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia [...] października 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił wniosek pełnomocnika skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w tym przedmiocie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni dnia doręczenia decyzji stornie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie natomiast do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W ocenie Sądu niewątpliwie skarżąca uchybiła 14 dniowemu terminowi do wniesienia odwołania. Wskazuje na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza fakt, że w dniu [...] listopada 2007 r. osoba prawidłowo upoważniona przez skarżącą do odbioru wskazanego orzeczenia złożyła podpis na oryginale orzeczenia (potwierdzenie odbioru - k. 144 akt administracyjnych, upoważnienie - k. 143 akt administracyjnych). Orzeczenie organu pierwszej instancji zawierało również prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Strona natomiast, wniosła odwołanie w dniu [...] listopada 2007 r. W okolicznościach sprawy termin do wniesienia odwołania upłynął stronie z dniem [...] listopada 2007 r. Tymczasem strona wniosła odwołanie dzień po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Bezsporna jest okoliczność, iż skarżąca nie złożyła w postępowaniu administracyjnym, tj. do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd uznał za bezpodstawny zarzut pełnomocnika skarżącej, zgłoszony na rozprawie, że B. I. nie została poinformowana przez organ o możliwości złożenia przed nim prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zauważył, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego w ogóle nie zgłaszała przyczyn, które uzasadniałyby ocenę przez organ czy nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu. Okoliczności dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania zostały zgłoszone dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Organ administracji nie miał więc podstaw do rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu, ani też do informowania strony o możliwości złożenia takiego wniosku. Informowanie strony o tym, że jej czynność została dopełniona z uchybieniem terminu stanowiłoby antycypację wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia. Taka praktyka z punktu widzenia zasady legalizmu byłaby niedopuszczalna i doprowadziłaby do tego, że w zasadzie w każdym przypadku przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien informować stronę o fakcie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. B. I., reprezentowana przez adwokata J. M., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz § 15 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego, oraz - art. 59 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że skarżąca już w skardze z dnia 3 stycznia 2008 r., wnosiła o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu podała, że w skardze do Sądu pierwszej instancji, złożonej za pośrednictwem organu, wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tych warunkach nieuprawnione jest twierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że w postępowaniu administracyjnym nie złożyła prośby o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy miał możliwość rozpatrzenia tego wniosku, co jednak nie nastąpiło i doprowadziło do wydania wadliwego wyroku. Podkreśliła, że jest osobą ubogą i nie miała możliwości skorzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika w sprawie. Ponadto stwierdziła, że nieprzeprowadzenie dowodu z obszernej dokumentacji lekarskiej, znajdującej się w aktach, stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez organy i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kontroli Sądu pierwszej instancji poddane zostało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zatem kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, iż nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny stanu zdrowia skarżącej pod kątem przesłanek pozwalających na zaliczenie do odpowiedniego stopnia niepełnosprawności. Wobec tego Sąd pierwszej instancji, orzekając w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł poddać ocenie wyłącznie, czy odwołanie od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zostało wniesione w terminie. Natomiast poza zakresem kontroli pozostawała kwestia oceny stopnia niepełnosprawności skarżącej, gdyż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznacza, że odwołanie nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. Skoro zaś wobec uchybienia terminowi do wniesienia odwołania sprawa nie była rozpatrywana merytorycznie przez organ odwoławczy brak jest podstaw do zarzucenia naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. polegającego na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji lekarskiej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 59 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Cytowany przepis reguluje właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia sprawy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Z przepisu tego nie wynika, że zawarcie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w skardze wniesionej do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia dowołania świadczy o wadliwości tego postanowienia. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Złożenie takiego wniosku po wydaniu tego typu postanowienia nie ma wpływu na ocenę jego zgodności z prawem. Zatem fakt zawarcia w skardze do Sądu pierwszej instancji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego, że przedmiotem kontroli było postanowienie o charakterze proceduralnym brak jest podstaw uzasadniających postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż w zaistniałej sytuacji procesowej nie doszło do stosowania przepisów materialnoprawnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej - adwokatowi J. M. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.