II OSK 28/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnej E. i S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 387/04 w sprawie ze skargi E. i S. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...], nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...], znak [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz E. i S. Z. kwotę 970 (dziewięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 387/04 oddalił skargę E. i S. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] ([...]), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] ([...]), którą nakazano na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), E. i S. Z. rozbiórkę: – obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 5,10 x 7,30 m, – urządzenia związanego z ww. obiektem o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 1,10 x 1,20 m pełniącego funkcję sanitariatu i magazynu, wzniesionych na działce nr [...] położonej w K. gmina K., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem ww. decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w ww. przepisach. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji skarżący nie wykonali nałożonych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. skargę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu obiekty, których nakazano rozbiórkę powstały w 1999 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i inwestorzy nie mogli nie wiedzieć, że na terenie tym obowiązują szczególne rygory wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody wraz z rozporządzeniem Wojewody G. z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich nakazów i ograniczeń. Zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z tym przepisem organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, kiedy inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych przez organ, a w szczególności nie wykaże, że obiekt jest zbudowany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również nie jest uzasadniony, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności dopuszczenia się uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. i S. Z., reprezentowani przez pełnomocnika, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., zarzucają naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ww. ustawy przez to, że: "Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone decyzje organów administracji publicznej jeżeli w toku postępowania przed tymi organami miały miejsce naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Przy czym naruszenie prawa przez Sąd administracyjny sprowadza się również do tolerowania naruszeń prawa przez organy administracji publicznej. Tak NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2004 r. (sygn. akt GSK 356/04). W tym konkretnym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 września 2006 r. toleruje naruszenie przez organy administracji publicznej art. 77, art. 9 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, które to dwa ostatnie przepisy są zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Przy czym naruszenie przepisów o postępowaniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie zgodnie z art. 9 i 10 k.p.a. organy administracji powinny zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz dokonać prawidłowych ustaleń stanu faktycznego." Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednej związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis obliguje sąd do dokonania kontroli z urzędu w szerszym zakresie, niż by to mogło wynikać ze skargi. Rozstrzygnięcie sprawy, wydanie wyroku powinno nastąpić na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyżej powołanych regulacji prawnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżany wyrok nie odpowiada prawu, a zarzut skargi kasacyjnej oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegający na nieuwzględnieniu skargi pomimo istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jest uzasadniony. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika gdzie działka skarżących jest położona. Brak mapy bądź innego dokumentu, na podstawie którego okoliczność ta mogłaby być sprawdzona. A nie jest to bez znaczenia, skoro Sąd na wstępie uzasadnienia zaskarżanego wyroku podkreśla, że obiekty objęte nakazem rozbiórki, wzniesione zostały na terenie, na którym obowiązywały szczególne rygory wynikające z przepisów o ochronie przyrody oraz z rozporządzenia Wojewody G. z dnia [...]. Powyższy fakt nie wynika z kontrolowanych przez Sąd decyzji ani też z innych akt sprawy, tymczasem Sąd powinien orzekać "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, jak i decyzji organów I i II instancji, bezpośrednią przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki było niewykonanie przez inwestorów obowiązków, nałożonych na nich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], a konkretnie nieprzedstawienie zaświadczenia, o który mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.). Jak wynika z akt sprawy, z podaniem o wydanie takiego zaświadczenia skarżący wystąpili do Wójta Gminy K., jednak nie otrzymali zaświadczenia ani żadnej odpowiedzi organu na to pismo. W związku z czym, skarżący pismem z dnia [...] wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o przedłużenie terminu wyznaczonego im ww. postanowieniem, na to pismo również nie otrzymali żadnej odpowiedzi. W tych okolicznościach wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego trudno uznać za zgodne z prawem, tym bardziej że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucali naruszenie art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 9, 10, 75 i 77 k.p.a., co obligowało Sąd do rzetelnej i merytorycznej oceny tych zarzutów, bowiem były one uzasadnione, gdyż milczenie organów administracji publicznej nie jest prawnie przewidzianą formą załatwiania spraw. Należy zauważyć, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie podlega zaskarżeniu i zgodnie z art. 142 k.p.a. strona może je zaskarżyć jedynie w odwołaniu. Do zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, mają zastosowanie przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Niewydanie zaświadczenia przez organ z pominięciem tak przewidzianej formy, stanowi naruszenie prawa. Nie jest również uprawniony pogląd, że nie można spełnić obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, bowiem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w takim przypadku okoliczności, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, można wykazać w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy. W zaskarżonym wyroku Sąd nie dostrzegł i nie ocenił wszystkich powyżej wskazanych kwestii proceduralnych, które wymagały innego zachowania organów, a przynajmniej zastosowania się do reguł postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9 i 10 k.p.a. W przeciwnym bowiem razie wprowadzona od 11 lipca 2003 r. przez ustawodawcę możliwość legalizacji niektórych samowoli budowlanych, staje się fikcją. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ogranicza się tylko do wydania postanowienia, nie pouczając strony o jej prawach i obowiązkach, a organ, do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia – milczy, to trudno przyjąć, że jest to przypadek "niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków" przez stronę, o którym mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów – sprawców samowoli budowlanych, nie może wynikać z tego czy istnieje, czy też nie dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż powoduje to naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej przez wprowadzenie zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów, determinowanego przyczynami od nich niezależnymi (wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.