II GSK 566/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2873/07 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w W. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP) z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że w dniu [...] stycznia 2007 r. skarżąca złożyła do PARP wniosek o dofinansowanie projektu w ramach działania 2.2.1: "Wsparcie dla przedsiębiorców dokonujących nowych inwestycji", w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, zwanego dalej SPO - WKP. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. PARP poinformowała skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie został oceniony pozytywnie i otrzymał 76 punktów, jednakże ze względu na wyczerpanie środków finansowych w budżecie programu zawarcie umowy o dofinansowanie jest niemożliwe. Skarżąca odwołała się od punktacji podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa przy ocenie merytorycznej wniosku, co jej zdaniem, pozbawiło ją dodatkowych punktów. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] września 2007 r. PARP poinformowała skarżącą, że odmowa udzielenia dofinansowania nastąpiła ze względu na wyczerpanie środków w budżecie programu. W skardze skarżąca zaskarżyła pismo z dnia [...] września 2007 r. jako decyzję w przedmiocie ponownej oceny wniosku i odmowy udzielenia dofinansowania. Podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co pozbawiło skarżącą dodatkowych punktów, a w konsekwencji uniemożliwiło uzyskanie dofinansowania. Powołała się także na pogląd NSA, zgodnie z którym procedura określająca zasady i tryb składania wniosku o dofinansowanie ma charakter postępowania administracyjnego, które kończy się decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że kwestionowane pisma PARP z dnia [...] maja 2007 r. oraz z dnia [...] września 2007 r. nie są decyzjami administracyjnymi, ani też innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, że rolę PARP w realizacji SPO - WKP określa ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275), zwana dalej ustawą o utworzeniu PARP. Z kolei warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. z 2004 r. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 27 sierpnia 2004 r., wydane na podstawie art. 6 b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP. Z przepisów wymienionych aktów prawnych wynika, że PARP przy udzielaniu wsparcia finansowego w zakresie programu SPO - WKP pełni rolę instytucji wdrażającej i nie posiada władczych kompetencji w zakresie oceny wniosków o dofinansowanie, a jedynie zawiadamia wnioskodawców o wynikach wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą, tj. właściwego Ministra. Sąd podkreślił, że pismo PARP z dnia [...] maja 2007 r. było informacją skierowaną do wnioskodawcy zgodnie z § 14 ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r., zaś pismo z dnia [...] września 2007 r. było bardziej szczegółową informacją na temat oceny wniosku. Aby bowiem dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania władczych i jednostronnych oświadczeń woli organu administracji publicznej. Przepisy ustawy o utworzeniu PARP nie przyznają tej instytucji kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto przepisy regulujące udzielanie pomocy w ramach SPO - WKP nie przewidują trybu odwoławczego od oceny wniosków dokonywanej przez Grupę Roboczą ds. Oceny Projektów. Zamieszczone na stronie internetowej PARP "Zasady odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach działania 2.2.1. SPO - WKP" stanowią jedynie akt o charakterze wewnętrznym, pozbawiony normatywnego znaczenia. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 3/06, w której Sąd uznał, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że skoro pomoc finansowa w ramach programu SPO - WKP jest udzielana przedsiębiorcy, zgodnie z ustawą, na podstawie umowy cywilnoprawnej, to taki charakter mają również czynności związane z zawarciem umowy. Dysponowanie środkami publicznymi nie może być argumentem na rzecz wykładni o administracyjnoprawnym charakterze czynności podmiotu dysponującego tymi środkami w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził cywilnoprawną formę dysponowania tymi środkami. II W skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r., a także art. 26 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) oraz art. 6b ustawy o utworzeniu PARP przez przyjęcie, iż na zawiadomienie o odmowie udzielenia wsparcia finansowego w ramach SPO - WKP, lata 2004-2006 skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że pismo PARP informujące o niemożliwości zawarcia umowy w sprawie przyznania wsparcia finansowego było w istocie decyzją administracyjną, gdyż zawierało wszystkie elementy indywidualnego aktu administracyjnego. PARP, która jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, rozstrzygnęła bowiem w sposób władczy sprawę skarżącej przez odmowę udzielenia wsparcia finansowego. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 skarżąca stwierdziła, że podstawę do wydawania przez PARP decyzji administracyjnych stanowi przepis art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować, jako stworzenie podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca zauważyła, że stan tej sprawy jest wprawdzie odmienny od stanu sprawy w ww. uchwale (decyzja w tej sprawie została wydana przez inny organ), niemniej kompetencja PARP do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wsparcia finansowego dla przedsiębiorstw wynika także z art. 6b ustawy o PARP, który stanowi, że PARP może udzielać pomocy finansowej podmiotom wymienionym w art. 6b ustawy w formach określonych w art. 6b ust. 2 ustawy, w tym bezzwrotnego wsparcia finansowego, natomiast w ust. 4 tego przepisu ustawodawca zastrzegł, iż PARP może odmówić udzielenia wsparcia, jeśli poweźmie uzasadnioną wątpliwość, co do jego prawidłowego wykorzystania. Zgodnie z treścią przepisów § 14 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. PARP rozstrzyga sprawy merytorycznie, gdyż sporządza ocenę projektów i listę rankingową, którą zatwierdza instytucja zarządzająca, a zatem jest autorem skierowanego do strony rozstrzygnięcia władczego. Ponadto PARP, a nie pozostałe podmioty współuczestniczące w procesie decyzyjnym, zawiadamia wnioskodawców o odmowie udzielania wsparcia. Pomoc finansowa jest udzielana przez PARP, nie zaś Ministra Rozwoju Regionalnego, którego udział w tym postępowaniu musi być oceniany, jako element nadzoru. Dla poparcia swego stanowiska skarżąca powołała się także na poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 116/05 oraz II GSK 63/05. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PARP wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniosła, że przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, ustawy o utworzeniu PARP oraz aktów wykonawczych nie zawierają regulacji pozwalających przyjąć, że odmowa udzielenia lub udzielenie dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem PARP, ustawodawca konsekwentnie opowiedział się za cywilnym charakterem czynności wstępnych, związanych z zawarciem umowy, a wykonywanie zadań publicznych w formach właściwych dla prawa cywilnego powoduje wyłączenie takich form działania spod kontroli sądów administracyjnych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji oparte o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenianym postanowieniu Sąd I instancji wyraził pogląd, że zaskarżone pismo PARP informujące o odmowie udzielenia dofinansowania ze względu na wyczerpanie środków w budżecie programu nie jest ani decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta jest natomiast na tezie, że zaskarżone do Sądu I instancji pismo jest decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NPR. W myśl tego przepisu dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Aby zatem przyjąć za skarżącą, iż przepis ten może stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących dofinansowania projektów zgłoszonych do realizacji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006, działanie 2.2.1: "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji", należałoby przyjąć również, że PARP jest bądź instytucją zarządzającą, bądź też działającą w jej imieniu instytucją wdrażającą lub instytucją pośredniczącą, o których mowa w zacytowanym art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Tymczasem żaden z przepisów regulujących zarówno zakres uprawnień PARP, jak i realizację tego programu operacyjnego, nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. Rolę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości oraz zakres jej uprawnień w wspieraniu inwestycji ze wspólnotowych środków publicznych w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw reguluje ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2007 r. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) jako instytucja wdrążająca albo pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej podmiotom określonym w art. 6b ust. 1 ustawy. Przepis art. 6b ust. 8 ustawy o PARP stanowi, że Agencja udziela pomocy finansowej w formie umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z kolei szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej przez PARP m.in. dla poddziałania 2.2.1. "Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji" określa rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw. Z regulacji § 13 i § 14 rozporządzenia wynika, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy z programu SPO - WKP jest dwuetapowe. Pierwszy etap obejmuje składanie i wstępną ocenę formalną i ekonomiczno - techniczną wniosków o dofinansowanie, której dokonują, na podstawie przepisu § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, regionalne instytucje finansujące. Drugi etap postępowania przeprowadza Agencja i kończy się on zawarciem umowy cywilnoprawnej o przyznanie dofinansowania z przedsiębiorcami spełniającymi kryteria warunkujące otrzymanie tej pomocy finansowej. W ramach drugiego etapu postępowania Agencja dokonuje oceny formalnej oraz merytorycznej wniosków przekazanych przez regionalne instytucje finansujące (§ 14 ust. 1). Wyniki oceny wniosków są przekazywane w postaci listy rankingowej PARP instytucji pośredniczącej - Komitetowi Sterującemu, o którym mowa w dziale IV pkt 1. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 197, poz. 2023) w celu ich weryfikacji. Opinia Komitetu Sterującego w tej kwestii jest wiążąca dla instytucji zarządzającej, to jest właściwego ministra. Instytucja zarządzająca zatwierdza listę rankingową wniosków podmiotów przedłożoną przez Komitet Sterujący, z którymi Agencja zawrze umowę o dofinansowanie (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Po zatwierdzeniu przez instytucję zarządzającą listy rankingowej wniosków Agencja zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 5 rozporządzenia). Jak wynika z treści wymienionych przepisów rozporządzenia, Agencja nie posiada samodzielnych kompetencji do decydowania o udzieleniu pomocy finansowej na rozwój przedsiębiorczości z sektorowego programu operacyjnego SPO - WKP, to jest nie rozstrzyga, który z wnioskodawców otrzyma środki finansowe z programu sektorowego przewidzianego dla przedsiębiorstw. W świetle § 14 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 6b ust. 8 ustawy o PARP, Agencja jest podmiotem dokonującym formalnej i merytorycznej oceny wniosków i później, zawierającym z przyszłymi beneficjentami umowy o dofinansowanie, na podstawie zatwierdzonej przez instytucję zarządzającą (ministra) listy rankingowej wnioskodawców. A zatem to nie Agencja, lecz właściwy minister dokonuje wyboru przyszłego kontrahenta (beneficjenta). Minister zatwierdza, czyli w istocie ustala listę wniosków kwalifikujących się do udzielenia dofinansowania i stanowisko tego organu przesądza o tym, z kim Agencja zawrze ostatecznie umowę o dofinansowanie. Agencja w ostatnim etapie postępowania jest zatem jedynie wykonawcą woli ministra. W zacytowanym uprzednio przepisie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mowa jest o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu SPO - WKP instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki, natomiast instytucją wdrażającą m.in. PARP. Regulacje prawne, dotyczące realizacji tego programu nie przewidują dla PARP roli instytucji wdrażającej, działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Pismo Agencji informujące o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Jej znaczenie polega jedynie na zakomunikowaniu wnioskodawcy o wyniku wyboru dokonanego przez instytucję zarządzającą. Z tych też względów chybione jest powoływane się przez autora skargi kasacyjnej na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Uszło bowiem uwadze strony skarżącej, tak samo zresztą, jak Sądowi I instancji, iż zagadnienie prawne, jakie zostało rozstrzygnięte w tej uchwale dotyczyło odmowy dofinansowania przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Ta sama uwaga dotyczy powołanego w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 63/06. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05, na który również powołano się w skardze kasacyjnej zapadł w uprzednio obowiązującym stanie prawnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.