II SA/Kr 1311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. G. i S. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. G. i S. G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] nałożył na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156,m póz. 1118 z późn. zm.) na inwestorów B. G. i S. G. obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w związku z wnioskiem inwestorów w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. Termin wykonania obowiązku ustalono na dzień [...] r. Postanowienie powyższe doręczono inwestorom w dniu [...] r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r. póz. 1118 z późn. zm.), art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na przebudowę i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. z dnia [...] r. odmówił B. i S. G. udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] r. do Starostwa w [...] wpłynął wniosek B. i S. G. zam. [...] ul. [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów, stwierdzono naruszenie w zakresie określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz wynikających z niej przepisów wykonawczych. Działając na podstawie art. 35 ust 3 Prawo budowlane nałożono na Inwestora obowiązek usunięcia w terminie do [...] r. wskazanych nieprawidłowości. Wskazano, że wprawdzie w dniu [...] r. przedłożono częściowo poprawione projekty budowlane, jednakże nie spełniono nałożonego postanowieniem obowiązku w zakresie wykazania w projekcie budowlanym, iż zostały wypełnione warunki dotyczące ochrony ładu przestrzennego dotyczące szerokości elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji podniósł, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] póz. [...] z [...] r. z uwagi na ochronę ładu przestrzennego określono zasadę, która mówi, iż: "szerokość elewacji frontowych nowych budynków (a taki powstaje w wyniku rozbudowy istniejącego budynku) winna być nie większa niż sąsiednich budynków zlokalizowanych na przyległych sąsiednich działkach, a w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5m lub braku zabudowy, dopuszcza się stosowanie szerokości elewacji frontowej od 10 do 15m". Tymczasem projektant w projekcie budowlanym wskazuje, że "projektowana rozbudowa i przebudowa nie ma wpływu na szerokość istniejącej elewacji frontowej, która pozostaje bez zmian". Starosta [...] podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani też obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia elewacji frontowej, w tym również nie decydują, z jakich elementów elewacja się składa. Mając na uwadze rozwiązania techniczne, potoczne rozumienie tego terminu oraz definicje encyklopedii, elewacja to widok jednej z zewnętrznych powierzchni ścian budynku lub też rysunek architektoniczny w postaci prostopadłego rzutu budynku na płaszczyznę do lica budynku. Co za tym idzie przedmiotowa rozbudowa budynku zmienia widok powierzchni ściany oraz rzut budynku na płaszczyznę, a tym samym zmienia szerokość elewacji frontowej i mogłaby naruszać ustalenia miejscowego planu a tym samym zakłócić ład przestrzenny. Wskazano w uzasadnieniu decyzji, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku jest większa niż budynku leżącego na przylegającej działce, tak więc narusza ustalenia miejscowego planu zakłócając ład przestrzenny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, póz. 1118 z 2006 r. - jednolity tekst, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i S. G. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż należy utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, aczkolwiek z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania odwoławczego stwierdzono niezgodność lokalizacji planowanej dobudowy (usytuowanie w granicy z sąsiednią działka) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości [...]. Plan ten bowiem w rozdziale [...] ust [...] jako obowiązujące ustala dopuszczenie lokalizacji budynków w granicy terenu i/lub granicy działki od strony terenów dróg publicznych i wewnętrznych, a także w granicach pomiędzy sąsiednimi działkami budowlanymi i działkami, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi oraz pozostałymi ustaleniami planu. Organ odwoławczy stwierdził, że do ww. przepisów odrębnych z całą pewnością należy zaliczyć Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 póz. 690 z 2002 r., z późn. zm.), którego § 12 wyraźnie określa, w jakich odległościach od granicy z sąsiednią działką mogą być sytuowane budynki. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa we wspomnianym § 12 Rozporządzenia. Ponieważ zagadnienia dotyczące lokalizacji inwestycji są kluczowe przy wydawania decyzji pozwolenia na budowę, stwierdzona wada uniemożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego w przedstawionej formie. W związku z tym zajmowanie stanowiska w sprawie szczegółowych zarzutów dotyczących formy architektonicznej i gabarytów budynku w stosunku do projektu, który nie może być zaakceptowany w obecnym kształcie, uznano za niecelowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. G. i S. G. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 107 k.p.a. braki decyzji w zakresie powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu orzekania w sprawie w formie decyzji merytorycznej, w sytuacji, gdy wydano decyzję bez podstawy prawnej lub z zastosowaniem błędnej podstawy prawnej, co prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, przepisów Prawa budowlanego poprzez przyjęcie błędnej definicji "elewacji frontowej", nie znajdującej odzwierciedlenia w przepisach prawa, § 41 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Rzyki, oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, póz. 690 z póz. zm). Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w całości i jednoczesne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i po uchyleniu udzielenie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...], zgodnie z złożonym projektem budowlanym, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie w całości i jednoczesne uchylenie decyzji organu l instancji w całości i po uchyleniu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, pomijając je całkowitym milczeniem, tak jakby w ogóle nie zostały zgłoszone, a przecież odwołanie odnosiło się do podstaw decyzji organu pierwszej instancji, w których wskazano, że powodem wydania decyzji odmownej jest naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, a także nie wskazanie w przedstawionym projekcie budowlanym, że spełnione zostały warunki dotyczące ochrony ładu przestrzennego dotyczącego szerokości elewacji frontowej. W odniesieniu do tych podstaw wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji narusza obowiązujące prawo, a wobec utrzymania jej w mocy, organ drugiej instancji dopuścił się także naruszenia następujących przepisów prawa. Wskazano, że art. 107 k.p.a. wymaga, ażeby decyzja administracyjna zawierała podstawę prawna rozstrzygnięcia merytorycznego, co w tej konkretnej sprawie oznacza powołanie konkretnego przepisu prawa budowlanego lub przepisów wykonawczych. Organ administracji w podstawie prawnej wydania decyzji wskazał przepis art. 104 k.p.a . który jest podstawą formalną podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej i art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, który także jest jedynie przepisem formalnym stwierdzającym o wydaniu decyzji w razie nie wykonania nałożonego na stronę obowiązku usunięcia wskazanych naruszeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że naruszono przepisy prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze, jednakże nie wskazano, jakie przepisy zostały naruszone, posługując się jedynie tym bardzo ogólnym stwierdzeniem, co powoduje, że w sposób ewidentny doszło do naruszenia wymienionego przepisu prawa. Naruszenie art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżący upatrują w naruszeniu zakazu orzekania w sprawie w formie decyzji merytorycznej, w sytuacji, gdy wydano decyzję bez podstawy prawnej lub z zastosowaniem błędnej podstawy prawnej, co prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania sprawy. Podniesiono, że okoliczności braku podstawy prawnej są przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którymi organ drugiej instancji, w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, nie ma kompetencji do wydania decyzji merytorycznej. Jedyną możliwością stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zatem uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Skarżący wskazują także na naruszenie przepisów prawa materialnego -Prawa budowlanego poprzez przyjęcie w decyzji organu pierwszej instancji błędnej definicji "elewacji frontowej", nieznajdującej odzwierciedlenia w przepisach prawa oraz zarzucenie zakłócenia ładu przestrzennego, bez wskazania na czym to zakłócenie polega. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdza bowiem, że "obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia elewacji frontowej, ani też nie decydują, z jakich elementów się składa" i pomimo tego przyjmuje definicję nie opartą na prawie. Takie stanowisko organu utrudnia w ocenie skarżących rzeczową polemikę z poczynionymi ustaleniami, bowiem polemika ta może opierać się jedynie na prawie. Skarżący twierdzą, że w toku wydawania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa poprzez przyjęcie potocznego określenia elewacji frontowej, niemającego nic wspólnego z przedłożonym projektem budowlanym. Z projektu tego w sposób wyraźny wynika, że projektowana przebudowa nie ma wpływu na szerokość istniejącej elewacji frontowej. Dodatkowo w postanowieniu z dnia [...] r. organ administracji całkowicie potwierdza tezę odwołującego się, że organ nie opierał się na przepisach prawa, gdyż stwierdza wyraźnie, że: "użyte zostało określenie zewnętrzna powierzchnia ścian budynku obrazujące potoczne oraz encyklopedyczne rozumienie terminu elewacja". W ten sposób, w żaden sposób nie odniesiono się do terminu elewacja frontowa, mówiąc jedynie o elewacji. W tym kontekście doszło do naruszenia prawa. Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto do powyższych zarzutów prezentowanych w odwołaniu, jak również całkowicie pominął odniesienie się do argumentów zawartych w zacytowanym postanowieniu, które należy traktować jako uzupełnienie decyzji. Tymczasem w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] wyraźnie stwierdzono w punkcie [...], że: "szerokość elewacji frontowych nowych budynków winna być nie większa niż sąsiednich budynków zlokalizowanych na przyległych sąsiednich działkach". Tak więc postanowienia tej uchwały dotyczą nowych budynków, a nie budynków już istniejących, czy też zmian dokonywanych w budynkach istniejących. W kwestii definicji należy posługiwać się słowniczkiem zawartym w prawie budowlanym, który zawarty jest w art. 3 i który nie wymienia definicji "nowy budynek". Wobec tego niewłaściwe jest twierdzenie organu administracji, że nowy budynek powstaje w wyniku rozbudowy istniejącego, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie chodzi jedynie o rozbudowę istniejącej klatki schodowej, która ma być dokonana nie przy elewacji frontowej, lecz z boku, o czym doskonale wie organ administracji, bowiem w zaskarżonej decyzji na poparcie swojej tezy nie przytoczył żadnych przepisów prawa. Wskazano również, że spełnienie określonych wymogów ładu przestrzennego w zakresie przedmiotowej sprawy musi być definiowane zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr. 80, póz. 717, z póz. zm.), która w art. 2 zawiera definicję ładu przestrzennego, stwierdzając, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". W kontekście tego przepisu skarżący powołali wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt. IV SA/Wa 725/04 (LEX nr 190733), który stwierdza, że: "Szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (ewentualnie attyki), geometria dachu w istocie nie zostały określone, albowiem organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że powinny one nawiązywać do istniejącej i projektowanej zabudowy. Takie określenie warunków zabudowy nie może być uznane za prawidłowe, gdyż w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia a także praw lub obowiązków z niej wynikających". Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji, podobnie jak organ pierwszej instancji nie wskazał przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego, które stanowią podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż zacytowane przepisy art. 80. art. 81, art. 82, stanowią jedynie podstawę procesową do wydania decyzji jako organu administracji. Skarżący wskazali także na naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, póz. 690 z póz. zm), albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że w toku postępowania odwoławczego ustalono niezgodność lokalizacji planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli z § 41 ust. 1 pkt. 6, który dopuszcza lokalizacje budynku w granicy terenu lub granicy działki od strony terenów dróg publicznych i wewnętrznych, a także w granicach pomiędzy sąsiednimi działkami budowlanymi i działkami, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi oraz pozostałymi ustaleniami planu i w tej konkretnej sprawie odnosi to do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, póz. 690 z póz. zm). Przepis § 12 tego rozporządzenia stanowi, że: " 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 l 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. 3. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Skarżący podnoszą, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do możliwości prawnych wynikających z ust. 3, czyli wprowadzenia innej - mniejszej odległości, w sytuacji, gdy nie jest to możliwe ze względu na rozmiary działki, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce, gdyż taki jest właśnie rozmiar tej działki i inne usytuowanie planowanej rozbudowy nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie cyt. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja ta mogła zapaść w wyniku oceny zrealizowania przez inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r., znak: [...] i stwierdzenia, że termin ich realizacji bezskutecznie upłynął. Podkreślić należy, że postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Nie jest zatem niewątpliwie dopuszczalne nakładanie tym postanowieniem nie tylko takich obowiązków, które pozostają poza zakresem określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest też dopuszczalne takie kształtowanie sposobu i terminu wykonania obowiązków, zmierzających do usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które faktycznie czynią niemożliwe zrealizowanie tych obowiązków. Termin, o jakim stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być określany przez organ administracji w sposób umożliwiający zrealizowanie przez inwestora nałożonych obowiązków z uwzględnieniem faktu, iż termin ten rozpocznie bieg od momentu, w którym postanowienie zacznie wywoływać skutki prawne, tj. od chwili jego doręczenia inwestorom. Tymczasem postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] nie spełnia powyższych wymogów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że termin wykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem określono na [...] r., a postanowienie powyższe doręczono inwestorom [...] r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). W istocie więc ustalono jednodniowy termin realizacji obowiązków w zakresie usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawców. W tym stanie rzeczy okoliczność niewykonania przez inwestorów - w ocenie organu pierwszej instancji - nałożonego postanowieniem obowiązku w zakresie wykazania w projekcie budowlanym, iż zostały wypełnione warunki ochrony ładu przestrzennego dotyczące szerokości elewacji frontowej, nie mogło skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że inwestorów zobowiązano w pkt 3 cyt. postanowienia do "wykazania w projekcie budowlanym, iż zostały wypełnione warunki dotyczące ochrony ładu przestrzennego dotyczące szerokości elewacji frontowej". Pomijając ogólny charakter takiego zobowiązania przerzucający w istocie obowiązek organu administracji do weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na stronę postępowania administracyjnego, należy wskazać, że o braku wykazania przez inwestorów, iż w projekcie budowlanym zostały wypełnione warunki dotyczące ochrony ładu przestrzennego dotyczące szerokości elewacji frontowej można by mówić dopiero wtedy, gdyby organ w jasny sposób ustalił, jakie w istocie warunki dotyczące ochrony ładu przestrzennego dotyczące szerokości elewacji frontowej wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ pierwszej instancji nawiązał tylko do części regulacji planu dotyczącej tych warunków, tj. do § [...] pt [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] póz. [...] z [...] r., pomijając okoliczność, że regulacja ta dotyczy nowych budynków. Dokonano wprawdzie wykładni użytego w planie zwrotu "szerokość elewacji frontowej", w kwestii wykładni pojęcia "nowego budynku" poprzestano jednak na arbitralnym stwierdzeniu, że wnioskowana rozbudowa istniejącego budynku kwalifikuje go jako budynek nowy. Organ zwłaszcza nie rozważał w tym kontekście zakresu przedmiotowej inwestycji, która - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym - polega na dobudowie do istniejącego już budynku piwnic (części podziemnej wystającej 40cm powyżej poziomu terenu i zabezpieczonej do góry nawierzchnią żwirową z możliwością zastosowania trawnika) z przeznaczeniem na pomieszczenie gospodarcze oraz rozbudowę klatki schodowej. Okoliczności powyższe sprawiają, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, w braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy planowana inwestycja mieści się w zakresie pojęcia "nowego budynku", o jakim stanowią przepisy planu miejscowego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wyciągnięcie negatywnych dla inwestorów konsekwencji z faktu niezrealizowania nałożonych na nich obowiązków w sytuacji, gdy termin realizacji tych obowiązków wynosił w istocie jeden dzień, a sposób sformułowania niektórych z nich przerzucał ciężar dowodu na stronę postępowania - wbrew treści zasady prawdy obiektywnej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego na organie ciążył obowiązek wskazania konkretnych nieprawidłowości - co nie obejmuje wykazania przez inwestora spełnienia wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - które inwestor powinien usunąć i dopiero nieusunięcie tak określonych nieprawidłowści dawało podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy niedostrzeżenie przez organ odwoławczy powyższych uchybień i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest również obarczone wyżej wskazanymi wadami. Dodatkowo należy wskazać, iż organ drugiej instancji nie wskazał podstawy materialnoprawnej swojego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że granice przedmiotowej sprawy - oczywiście w obydwu instancjach - wyznacza art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to dopuszczalność wydania również w drugiej instancji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę tylko w przypadku nieusunięcia przez inwestorów konkretnych wskazanych przez organ nieprawidłowości. Tymczasem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu niezgodności lokalizacji planowanej dobudowy (usytuowanie w granicy z sąsiednią działką) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości [...] (§ 41 ust. 1 pkt 6) i Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 póz. 690 z 2002 r., z późn. zm.), a nie na ustaleniu, że inwestorzy nie zrealizowali nałożonych na nich wcześniej obowiązków. Należy zatem stwierdzić, że również organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nie wykazując przesłanek do jego zastosowania wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, póz. 1270).