II SA/Kr 1247/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 106 k.p.a., w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z póżn. zm.) oraz z art. 16 ust.1 , art. 35 ust. 3, art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.) i zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r. Nr 43, póz. 430 z późn. zm.) uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zabudowa istniejącego przejazdu z przeznaczeniem na lokal użytkowy wraz ze zmianą kierunku istniejącej drogi pożarowej na działce nr [...]obr. [...],[...]przy ul. [...] w [...]" w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego [...]. Organ wskazał, iż w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nr: [...] z dnia [...] roku, uchylającym postanowienie nr: [...]z dnia [...] roku, ponownie przeanalizował materiały w sprawie - w szczególności projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji sformułowanej na wniosek Firmy Handlowej [...] P. S. w [...]. Przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w Załączniku Nr [...], pkt [...],[...] określa bezpośredni dostęp do drogi publicznej od [...]oraz określa obsługę komunikacyjną od [...] w oparciu o istniejący zjazd, a w przypadku ewentualnej przebudowy istniejącego zjazdu z [...] należy uzyskać w [...] Zarządzie Dróg zezwolenie na przebudowę zjazdu zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych z dnia [...] roku. W związku z powyższym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w obszarze przyległym do pasa drogowego [...], będącej w zarządzie [...] Zarządu Dróg, uzgodniono pozytywnie. We wniesionym w terminie zażaleniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i zażądała jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż celem zamierzonej inwestycji, po uzyskaniu pozwolenia na budowę może być zamknięcie obecnie funkcjonującego przejazdu. Tymczasem przez istniejący przejazd mieszkańcy osiedla [...] członkowie skarżącej Spółdzielni- mają ustanowioną służebność przechodu i przejazdu. Służebność ta ujawniona jest w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Zdaniem strony skarżącej, zamierzenie inwestycyjne w sposób ewidentny narusza istniejące służebności, co może prowadzić w konsekwencji do likwidacji faktycznego z nich korzystania. Postępowanie to zatem, jako kolidujące z istniejącymi prawami członków Spółdzielni i samej Spółdzielni, nie może się zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej. Pomimo poinformowania organów administracji publicznej o takim stanie prawnym działek i o ustanowionych służebnościach gruntowych, postępowanie w sprawie ww. zamierzenia inwestycyjnego nadal się toczy, choć można przewidzieć, że ewentualna pozytywna decyzja będzie naruszała prawa Spółdzielni i jej członków. Postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, jako podstawę prawną wskazując art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi dokonuje się w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zatem kontrola instancyjna w istocie sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy, a w szczególności - odpowiedzi na pytanie, czy ze względu na usytuowanie i zakres planowanego przedsięwzięcia w terenie przyległym do pasa drogowego, jego realizacja w przyszłości będzie możliwa, bądź nie, pod względem zasad korzystania z dróg publicznych oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonane zostało w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego [...] w [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Kolegium Odwoławcze postanowieniem sygn. [...] z dnia [...] roku uchyliło bowiem wcześniejsze postanowienie uzgadniające zarządcy drogi z dnia [...] roku i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] roku Kolegium wyjaśniło, że uchylenie następuje ze względów formalnych, tj. z uwagi na brak ustalenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji i tym samym nie zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału, stosownie do wymogu z art. 10 k.p.a. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wskazane przez Kolegium braki zostały usunięte poprzez uzupełnienie akt sprawy wykazem stron postępowania oraz przesłanie im kwestionowanego postanowienia. Odnosząc się zatem do przedmiotu sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w swoim postanowieniu zarządca drogi wskazał na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w tym na art. 35 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Oznacza to, iż elementem, który wzięto pod uwagę przy wydawaniu postanowienia uzgadniającego była m. in. techniczna i prawna możliwość "włączenia" do określonej drogi publicznej "przyszłego", zwiększonego ruchu drogowego, który, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, spowoduje określona we wniosku inwestycja. Ponadto jako podstawą prawną postanowienia Prezydent Miasta [...] wskazał art. 43 ust. 1 w/w ustawy, w myśl którego obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - w przypadku dróg krajowych - co najmniej 10 metrów w terenie zabudowy i 25 metrów poza terenem zabudowy. W projekcie decyzji przedłożonym do uzgodnienia, w załączniku nr [...] pkt [...] lit. [...] i [...]) podano, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i obsługa komunikacyjna zamierzenia ma się odbywać od tej ulicy, poprzez istniejący zjazd. Zatem w powyższym przedmiocie i zakresie wydane zostało zaskarżone postanowienie, które w ocenie Kolegium czyni zadość wskazanym wymogom ustawowym. Kolegium wyjaśniło, że uprawnienie organu uzgadniającego do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego nie może być interpretowane rozszerzające, jako uprawnienie do uzgodnienia całego projektu decyzji o warunkach zabudowy - a więc również w odniesieniu do terenu, który do pasa drogowego nie przylega. Stąd też na obecnym etapie postępowania przedmiotem oceny organu drugiej instancji jest wyłącznie prawidłowość uzgodnienia planowanego zamierzenia i wyłącznie w odniesieniu do obszaru przyległego do [...] a zatem zakres postępowania jest tutaj wyraźnie ograniczony. Kolegium nie jest uprawnione do oceny całości planowanej inwestycji w pełnym przedmiotowo i obszarowo zakresie, jako że przedmiotem weryfikacji nie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wniosło w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca Spółdzielnia ponownie podniosła, iż dalszym celem inwestycji może być zamknięcie - po uzyskaniu pozwolenia na budowę - istniejącego obecnie przejazdu, z którego mieszkańcy osiedla [...] korzystają na zasadzie służebności przechodu i przejazdu, ujawnionej w księdze wieczystej. Zdaniem strony skarżącej, projektowane zamierzenie inwestycyjne w sposób ewidentny narusza istniejące służebności i może w konsekwencji prowadzić do likwidacji możliwości korzystania z niej. Pomimo poinformowania organów administracji publicznej, Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] roku decyzję, ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie czekając na rozstrzygnięcie zażalenia, wniesionego na postanowienie uzgadniające. Skarżąca spółka wskazała, że kwestionowane rozstrzygnięcie- jako naruszające art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 285 i n. k.c., a także istniejące prawa osób trzecich, powinno zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że zarówno zaskarżone postanowienie Kolegium, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, dotyczą wyłącznie sprawy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego, tj. [...] w [...]. Uprawnienie organu uzgadniającego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego dotyczy sprawy tylko we wskazanym, ograniczonym tematycznie zakresie i nie może być interpretowane rozszerzające, jako uprawnienie do uzgodnienia całego projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy też wypowiedzenie się w kwestiach, które nie należą do zarządcy drogi. Wobec powyższego, Kolegium dokonało oceny wyłącznie prawidłowości uzgodnienia planowanego zamierzenia i wyłącznie w odniesieniu do obszaru przyległego do [...]. Jak to zostało wyjaśnione w kwestionowanym postanowieniu, na etapie postępowania uzgadniającego Kolegium nie było uprawnione do oceny całości planowanej inwestycji w pełnym przedmiotowo i obszarowo zakresie, a więc również w odniesieniu do terenu, który do pasa drogowego nie przylegał. Przedmiotem weryfikacji było bowiem uzgodnienie dokonane przez zarządcę drogi, nie zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność, iż decyzja taka została wydana przez organ pierwszej instancji jeszcze przed uzyskaniem rozstrzygnięcia sprawy zażalenia, złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" na omawiane postanowienie uzgadniające, nie dotyczy w istocie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w niej zarzuty. Jak trafnie podnosi się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 739/06 (niepubl.), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Postępowanie uzgodnieniowe w tym wypadku wszczyna organ prowadzący postępowanie główne, ponadto ma ono określony tryb i prawna formę zakończenia, zaś zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się do niego art. 106 k.p.a. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie postępowanie jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które winno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Z treści art. 106 ust. 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z tej regulacji wynika, że współdziałanie organów ma miejsce na etapie przygotowania decyzji i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania spraw określonego rodzaju w drodze administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, służebny wobec postępowania głównego, co wynika z zaznaczenia przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 k.p.a. związku z art. 61 §1 k.p.a.), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art. 106 § 4 k.p.a.) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje. Oznacza to, że art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przedmiotowej sprawie organem uprawnionym do wydania decyzji w postępowaniu głównym był, w myśl art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta [...], po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wynika nakaz uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi w odniesienie do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym właściwym zarządcą wszystkich dróg publicznych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ) w granicach miasta [...] - miasta na prawach powiatu- na zasadzie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych jest prezydent miasta. W obu wypadkach organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W takiej sytuacji treść wskazanych przepisów nie dawała zatem podstaw do dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi i podejmowania odrębnego postanowienia, zaś stosowne warunki wynikające z kompetencji przewidzianych dla zarządcy drogi w ustawie z o drogach publicznych winny zostać określone bez stosowania dodatkowego trybu uzgodnieniowego w decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem procedura uzgodnieniowa, o jakiej mowa w art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a., może zostać zastosowana jedynie wówczas, kiedy kwestie, podlegające uzgodnieniu, zastrzeżone są do właściwości organu administracji publicznej innego niż ten, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie nie można uznać, iż doszło do współdziałania dwóch różnych organów, albowiem tak sprawę ustalenia warunków zabudowy, jak i postępowanie uzgodnieniowe, będące przedmiotem kontroli sądowej, prowadził Prezydent Miasta [...] zatem jeden i ten sam organ, tyle że działając za pomocą dwóch różnych jednostek pomocniczych. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 106 k.p.a., doprowadziło w efekcie do wydania zupełnie zbędnych postanowień, o tyle zatem miało wpływ na wynik sprawy. Sąd był zatem zobligowany do ich uchylenia. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, winien zgromadzić materiał, będący podstawą do uwzględnienia w treści decyzji, iż obszar inwestycji przylega do pasa drogowego. Brak przy tym przeszkód, by w tej części treść decyzji była faktycznie opracowywana przy współpracy jednostek pomocniczych Prezydenta Miasta [...], powołanych zarówno do rozpoznawania wniosków o ustalenie warunków zabudowy, jak i do sprawowania zarządu nad drogami. Jednakże- biorąc pod uwagę, iż z ustrojowego punktu widzenia organem właściwym do załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy, jak i zarządcą drogi jest jeden i ten sam organ administracji publicznej, przepis art. 106 § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania, zaś kwestia przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego winna znaleźć rozstrzygnięcie w samej decyzji o warunkach zabudowy- zarówno w jej podstawie prawnej, jak i w części motywacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.