II SA/Kr 942/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia odpisu protokołu uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w miejscowości [...] i wezwało na rozprawę jako świadka A. P. Dnia [...] r. przeprowadzono w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] rozprawę administracyjną, w której uczestniczyła jako świadek A. P. i z tej rozprawy sporządzono protokół (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]). Pismem z dnia [...] r. A. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wydanie jej kopii protokołu z ww. rozprawy, na co postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło udostępnienia odpisu tego protokołu. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne udostępnienie protokołu świadkowi. Na to postanowienie z zachowaniem terminu siedmiu dni wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i podniosła, że postępowanie główne zostało wszczęte wskutek jej wniosku. Powinna ona być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] r., ponieważ jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości. Ponadto skarżąca jako strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tej sprawie powinien być zastosowany art. 73 § 1 k.p.a., a nie art. 74 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] r. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zakończonym wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] r. i również ta decyzja Kolegium nie została doręczona skarżącej. Treść i ustalenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Sygn. akt II SA/Kr 942/07 Odwoławczego z dnia [...] r. są również wiążące w tej sprawie, a na rozprawę na dzień [...] r. skarżąca została wezwana jako świadek. Pouczono A. P., że w związku z barkiem uznania jej za stronę w postępowaniu "głównym", może ona wystąpić o wznowienie tego postępowania z powodu nie brania udziału w nim bez swojej winy. Postanowienie organu odwoławczego doręczono skarżącej dnia [...] r. i dnia [...] r. wniosła ona na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniesiono, że postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej, której służył w tamtej sprawie przymiot strony z powodu usytuowania jej działki. Skarżąca przyznała, że bez swojej winy nie brała udziału w wydaniu decyzji Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] r. i tylko dlatego odmówiono jej udziału w postępowaniu przez Kolegium w charakterze strony. W ocenie skarżącej w postępowaniu nadzwyczajnym organ administracji ma obowiązek na nowo ustalić krąg stron i tym samym prawidłowe ustalenie tych stron nie mogło pominąć samej skarżącej. Samo złożenie zeznać w charakterze świadka nie pozbawia danej osoby statusu strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że nie mogło uwzględnić zażalenia skarżącej, ponieważ jest związane treścią swojej decyzji z [...] r. mimo, że w pełni podziela pogląd A. P. o zasadności przyznania jej statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca A. P. w dniu [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., doręczone skarżącej [...] r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Sygn. akt II SA/Kr 942/07 Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia tego samego organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie organ administracji naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też w tej sprawie skarga jest zasadna, lecz częściowo z innych powodów, niż podniesione w skardze. Należy również wskazać, że Sąd rozpoznając tą sprawę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie z daty wyrokowania w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca A. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o udostępnienie jej protokołu z rozprawy administracyjnej, w której brała udział. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ten wniosek jedynie jako żądanie udostępnienia protokołu na podstawie art. 73 i 74 k.p.a. i na tej podstawie odmówiło udostępnienia. Sygn. akt II SA/Kr 942/07 W ocenie Sądu takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego było przedwczesne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pominęło zbadanie zasadności żądania skarżącej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 tejże ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia jedynie przykładowy katalog obejmujący ujawnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Kluczowym zagadnieniem w tej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "informacji o sprawach publicznych". Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W znaczeniu przypisywanemu tym artykułom informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacja publiczna odnosi się do faktów, ale pojęcie "faktu" należy rozumieć bardzo szeroko. Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej pokazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego (a także np. w sferze prawa cywilnego). Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30.10.2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, opub. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Pogląd ten aprobuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny Sygn. akt II SA/Kr 942/07 być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.03.2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opub. w LEX nr 144641). Przechodząc do analizy treści wniosku skarżącej z dnia [...] r. należy stwierdzić, iż żądanie skarżącej dotyczyło udzielenia jej informacji publicznej. Skarżąca domagała się przekazania jej kopii protokołu z rozprawy administracyjnej, jaka miała miejsce w dniu [...] r. Takie żądanie dotyczy faktu wynikającego z działalności organu administracyjnego. Protokół z rozprawy administracyjnej jest dokumentem zawierającym informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.). Jako tylko przykład można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.04.2006 r., sygn. akt l OSK 736/05, opub. w LEX nr 209117, w którym zamieszczono tezę, zgodnie z którą "Zatwierdzona dokumentacja techniczna ujęcia wody, mieści się w kategorii, o której stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zatwierdzony projekt techniczny, na podstawie którego trwa eksploatacja ujęcia wody, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy (...)". Teza ta tylko petryfikuje dominujący kierunek orzecznictwa sądowego w zakresie szerokiego rozumienia pojęcia dokumentu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy administracji (tak. np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9.01.2006 r. , sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Traktowanie protokołu jako części akt administracyjnych również nie stanowi przeszkody co jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta administracyjne, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracyjne, stanowią informację publiczną i taki pogląd jest reprezentowany w orzecznictwie sądowych (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.05.2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, opub. w LEX nr 236465 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7.05.2004 r., sygn. akt II SA/Wa 221/04, opub. w LEX nr 146742). Stąd też jeżeli nie było możliwym udostępnienie skarżącej kopii protokołu z rozprawy administracyjnej na podstawie art. 73 i 74 k.p.a., to obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy można wnioskodawczyni udostępnić ten dokument na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej. Nie można uznać za zasadny argument Samorządowego Sygn. akt II SA/Kr 942/07 Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym skarżąca posiadała status świadka w toku postępowania administracyjnego i tym samym niedopuszczalnym byłoby udostępnianie jej protokołu (dokumentu sporządzonego w toku postępowania administracyjnego). Taki kierunek argumentacji wprost prowadzi do wniosku, że jakiekolwiek dokumenty sporządzone w toku postępowania administracyjnego mogą zostać udostępnione tylko stronie danego postępowania, ewentualnie w ograniczonym zakresie ustanowionego w danej sprawie biegłemu. Tym samym akta administracyjne w ogóle nie podlegałyby udostępnieniu innym osobom, czyli nie podlegałyby udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki wniosek może wynikać jedynie z rozszerzającej wykładni art. 73 i 74 k.p.a. zawężającej dostęp do akt administracyjnej i jest on sprzeczny zarówno z treścią art. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, póz. 483 z późn. zm.), które to przepisy wprowadzają i zarazem gwarantują powszechną dostępność do, między innymi, wytworzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów, wprowadzając zarazem przypadku odmowy ich udostępnienia. Żadna zaś z ustaw wprost nie wprowadza zakazu udostępniania dokumentów osobie, która była świadkiem w danej sprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów. Stosownie do art. 61 ust. 3 ww. Konstytucji ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, zaś tryb udzielania informacji określają odrębne ustawy. Nie można uznać za trafną i takiej argumentacji, zgodnie z którą akta administracyjne mogłyby być udostępnione każdej osobie nie biorącej udział w postępowaniu administracyjnym, ale uczestnikowi tego postępowania będącego świadkiem w tym postępowaniu już nie - i tym samym byłaby to jedyna kategoria podmiotów, które a priori byłyby pozbawione dostępu do akt administracyjnych. Akta te bowiem byłyby udostępniane stronom (art. 73 i 74 k.p.a.) oraz innym osobom nie uczestniczącym w postępowaniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji Sygn. akt II SA/Kr 942/07 publicznej. Taki kierunek wykładni stanowiłby naruszenie tak art. 1, 2 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i art. 61 Konstytucji RP. Nie może stanowić przesłanki odmowy zastosowania tej ustawy również i ta okoliczność, że sama wnioskodawczyni domagała się udostępnienia jej protokołu z rozprawy administracyjnej nie powołując się w swoim wniosku na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Formalnego warunku powołania się we wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej na podstawie ww. ustawy nie zawarł sam ustawodawca. Stosownie do art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdej osobie przysługuje prawo dostępu do każdej informacji w sprawach publicznych bez możliwości domagania się wykazania przez daną osobę interesu prawnego lub chociażby faktycznego w zakresie uzyskania danej informacji. Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało wątpliwości, czy wniosek skarżącej z [...] r. jest żądaniem udostępnienia jej informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinno zwrócić się do wnioskodawczyni o złożenie stosownych wyjaśnień. Pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przy załatwianiu wniosku skarżącej w tej sprawie jest podstawową przesłanką uwzględnienia skargi. Dodatkowo należy podnieść i to, że zajęte przez organ administracji stanowisko w tej sprawie jest co najmniej niespójne. Skarżąca uczestniczyła w rozprawie w dniu [...] r. jako świadek i taką funkcję w toku postępowania administracyjnego przyznało jej Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie skierowano do nie decyzji kończącej ten etap postępowania, w którym przeprowadzono rozprawę. Zarazem już w zaskarżonym postanowieniu jak i udzielonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że w istocie to skarżąca powinna uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym i pouczyło ją, aby złożyła wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogło to wywołać u wnioskodawczyni przekonanie, że w istocie to powinna ona być stroną w toku postępowania administracyjnego, a z nieznanych jej powodów organ administracji pozbawia ją tego przymiotu i teraz informuje o możliwości wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż tak zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 1, 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sygn. akt II SA/Kr 942/07 Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno zbadać zasadność udostępnienia protokołu z rozprawy administracyjnej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.