II GSK 621/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Jerzy Sulimierski Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2023/07 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o nadanie tytułu rzeczoznawcy jako wniesionego do organu niewłaściwego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2023/07, wydanym w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu podania o nadanie tytułu rzeczoznawcy jako wniesionego do organu niewłaściwego, uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. M. W., zwana dalej "skarżącą", zwróciła się do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z wnioskiem o nadanie tytułu rzeczoznawcy w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi w następujących specjalnościach: • ochrona cieplna i ocena energetyczna budynków, • zabezpieczanie budowli przeciw czynnikom biologicznym, • zabezpieczenie przeciw korozji, • materiały budowlane – właściwości i zastosowanie. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca wskazała art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 15 ust. 1 powołanej ustawy rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która korzysta w pełni z praw publicznych (pkt 1) i posiada: a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem (pkt 2). W świetle art. 15 ust. 2 tej ustawy właściwy organ samorządu zawodowego, na wniosek zainteresowanego, orzeka, w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając zakres rzeczoznawstwa. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 tej ustawy właściwy organ samorządu zawodowego może również nadać tytuł rzeczoznawcy osobie, która nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a i b, ale posiada szczególną wiedzę i doświadczenie w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi. Ostatecznym postanowieniem Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r., którym zwrócono skarżącej podanie, a to z uwagi na jego wniesienie do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Jako podstawę prawną postanowienia podano przepis art. 66 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Według stanowiska organu odwoławczego przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, a także przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), nie wskazują, jaki organ jest uprawniony do nadania tytułu rzeczoznawcy. Przepisy art. 15 ust. 1 i 2 oraz ust. 7-4 ustawy Prawo budowlane odnoszą się do rzeczoznawcy budowlanego. Natomiast w art. 15 ust. 3 mowa jest jedynie o rzeczoznawcy. Poza tym przepis art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego nie wskazuje jaki jest "właściwy organ samorządu zawodowego", który może również nadać tytuł rzeczoznawcy osobie, która nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a i b Prawa budowlanego, ale posiada szczególną wiedzę i doświadczenie w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, przepis art. 8 pkt 4 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wskazuje, że do zadań samorządów zawodowych należy w szczególności nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy Prawo budowlane, uznawanie kwalifikacji zawodowych cudzoziemców oraz nadawanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do rzeczoznawców budowlanych i nie wskazuje organu właściwego do nadania tytułu rzeczoznawcy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2023/07, jak to już wskazano na wstępie, uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zajętego w ostatecznej decyzji, iż brak jest uprawnionego organu do wydania decyzji wnioskowanej przez skarżącą. Przepisem, który przyznaje organowi samorządu zawodowego wydanie decyzji o nadaniu tytułu rzeczoznawcy w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi w powyższych specjalnościach, jest powołany art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten koresponduje z art. 15 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w obu tych przepisach chodzi o ten sam właściwy organ samorządu zawodowego. Takim organem jest właśnie samorząd zawodowy inżynierów budownictwa, co wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, który w sposób przykładowy określa zakres kompetencji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw dla różnicowania pojęć "rzeczoznawca budowlany", o którym mowa w art. 15 ust. 1 i "rzeczoznawca", wymieniony w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, a także naruszenie art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie w drodze wykładni rozszerzającej, iż przepisy te ustanawiają właściwość rzeczową Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej do nadawania tytułu rzeczoznawcy określonego w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi. Według stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej brak jest podstaw dla przyjęcia domniemania istnienia kompetencji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej dla wydania decyzji dotyczącej nadania tytułu rzeczoznawcy, określonej w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego, wnioskowanej przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem, w świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, to jak już była o tym mowa, wnoszący ją organ ograniczył się jedynie do podania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis wskazuje tylko na jeden z rodzajów rozstrzygnięć jakie władny jest wydać Sąd I instancji, gdy stwierdzi w działalności organu inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego innego przepisu postępowania sądowoadministarcyjnego, który naruszył Sąd I instancji. Powyższe prowadzi do wniosku, iż na etapie postępowania kasacyjnego nie zostało skutecznie zarzucone przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowo-administracyjnego. Toteż w sprawie miarodajne są ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji. Do rozpoznania pozostaje zatem zasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej, podzielając przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Sądu I instancji, przepisy art. 15 Prawa budowlanego w pełnym jego przedmiotowym zakresie odnoszą się wyłącznie do rzeczoznawcy budowlanego, normując w szczególności wymogi, jakie winna spełniać osoba ubiegająca się o nadanie takiego tytułu, a także wskazując kompetentny organ do wydania decyzji w przedmiocie nadania wspomnianego tytułu. Jak to już wskazano, stosownie do art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego, kompetentnym organem dla nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest właściwy organ samorządu zawodowego. W tym zakresie, a więc z punktu widzenia organu właściwego do wydania decyzji o nadaniu rzeczoznawcy budowlanego, treść art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego jest jednoznaczna. Przepis ten nie daje żadnego pola, aby kompetencję tego organu, o której wyżej mowa, wyprowadzać z omawianego przepisu w drodze wykładni rozszerzającej, gdyż z wyraźnego brzmienia tego przepisu kompetentnym organem jest tutaj właściwy organ samorządu zawodowego. Wychodząc z przepisu art. 20 k.p.a., w myśl którego właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, organ dla wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego, jest skonkretyzowany w art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Organem tym, jak to trafnie ustalił Sąd I instancji, jest Krajowa Komisja Kwalifikacyjna (art. 36 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Prawidłowości tego ustalenia w niczym nie zmienia okoliczność przypisania Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy zadań w zakresie wydawania decyzji z art. 15 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś z art. 15 ust. 3 tej ustawy. Oba te rodzaje decyzji należy traktować łącznie. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, podobnie zresztą jak i art. 8 pkt 4 tej ustawy, należy bowiem rozumieć w ten sposób, że określa się tutaj czynności samorządów zawodowych, w tym Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, od strony zadań, które mogą być wyliczone w sposób przykładowy, nie zaś od strony kompetencji, które muszą być, i zresztą są, ściśle określone, na co wskazuje jednoznaczny w swej treści art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna uznała się za organ niewłaściwy dla wydania decyzji o nadaniu skarżącej tytułu rzeczoznawcy budowlanego, opartej na przepisie art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tych względów brak było podstaw, z powołaniem się na art. 66 § 3 k.p.a., do wydania postanowienia w przedmiocie zwrócenia skarżącej podania o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją RP art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego. Wniosku tego Sąd kasacyjny nie uwzględnił. W świetle art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, a zwłaszcza nie stwarzają jej prace legislacyjne, gdzie planuje się uchylenie art. 15 ust. 3 Prawa budowlanego. Niniejsza sprawa, co wymaga podkreślenia, odnosi się bowiem jedynie do kwestii procesowej, a mianowicie ustalenia właściwego organu dla wydania wspomnianej decyzji. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił (art. 184 p.p.s.a.).