I SA/Wa 1823/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. B., A. B., S. B. i K. B. – M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków W. B., S. B., K. B. –M. i A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1969 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną część o pow. [...] m2 z nieruchomości o pow. całkowitej [...] m2, oznaczonej jako pgr. [...], położonej w M. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia [...] czerwca 1969 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa części o pow. [...] m2 z nieruchomości o pow. całkowitej [....] m2, oznaczonej jako pgr. [...], położonej w M. , stanowiącej współwłasność W. B. w 3/4 części i W. B. w 1/4 części. W decyzji organ wskazał, że wywłaszczenie następuje bez odszkodowania. Wnioskiem z dnia 19 października 2004 r. W. B. wystąpił do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1969 r., w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną część nieruchomości. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [....] przekazał wniosek W. B. według właściwości do Ministra Infrastruktury. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 06.1969 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Od powyższej decyzji W. B., S. B., K. B. – M. i A. B. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia [...] czerwca 1969 r. orzekło o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie wskazując, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trypie wywłaszczania nieruchomości, następuje bez odszkodowania. Zdaniem Ministra, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem "organ nadzoru ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji" a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 3364/01 niepubl.). Organ nadzoru zauważył, że ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 32) na podstawie art. 1 ust. 4 pkt b wprowadzono zmianę w zasadach szacowania gruntów położonych w miastach i osiedlach. W art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalone zostały jednolite zasady szacowania dla celów odszkodowawczych wszystkich gruntów znajdujących się w granicach administracyjnych miast i osiedli bez względu na sposób ich użytkowania, a także przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ujednolicenie zasad odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowaniu wcześniejszego podziału gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne, sprawiło, że przepis art. 8 ust. 7 dotyczył każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowy – budowlany, czy rolny. (patrz: Walenty Ramus. Prawo wywłaszczeniowe, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965). Organ ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości niezbędne było dla budowy drogi – [...], na co wskazują: wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. o wywłaszczeniu nieruchomości, operat szacunkowy z dnia 16 maja 1968 r., pismo dotyczące zajęcia nieruchomości pod budownictwo drogowe z dnia 14 czerwca 1968 r., jak również protokół z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Ponadto przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie miasta M., zatem nie miał znaczenia sposób jej wykorzystania. Wywłaszczeniem objęto jedynie część o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2. Wywłaszczona część nie przekraczała zatem 25% powierzchni całej nieruchomości, a tym samym, stosownie do art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, jej wywłaszczenie odbyło się bez odszkodowania, co nie stanowi rażącego naruszenia ówcześnie obowiązującego prawa. Zdaniem organu nadzoru, art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 7 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, iż w rozprawie wywłaszczeniowoodszkodowawczej nie brała udziału W. B. współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości, organ wskazał, że stosownie do treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 10 kwietnia 1969 r. właściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. W. B. i W. B. zostali powiadomieni o terminie rozprawy oraz uprzedzeni o tym, iż w razie niestawienia się stron rozprawa może odbyć się bez ich udziału, co wypełniało dyspozycję art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym niestawienie się na rozprawę W. B., nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, tym bardziej iż współwłaścicielka została o rozprawie prawidłowo zawiadomiona. Minister stwierdził, że skoro odszkodowanie za wywłaszczoną część nieruchomości nie przysługiwało, to w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Jednocześnie organ nie stwierdził innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 KPA. Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. W. B., S. B., K. B. – M. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1969 r., w cześci dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja o wywłaszczeniu części nieruchomości została wydana bez przeprowadzenia obligatoryjnych negocjacji celem skłonienia właścicieli wywłaszczanej nieruchomości do jej dobrowolnego odstąpienia za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu podnieśli, że czynności wskazane w przepisie art. 6 ust 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości były obligatoryjne i winny poprzedzić postępowanie wywłaszczeniowe. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala natomiast na stwierdzenie, że takie czynności zostały faktycznie przeprowadzone. Wobec tego skarżący stwierdzili, że decyzja wywłaszczeniowa zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Ich zdaniem dodatkową okolicznością, świadczącą o tym, że wyżej wymienione czynności nie zostały przeprowadzone jest to, że skoro przyjęto, że wywłaszczenie następowało bez odszkodowania, to organ wnioskujący o wywłaszczenie nie był zainteresowany zawarciem jakiejkolwiek umowy zbycia nieruchomości z jej właścicielami. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd podziela stanowisko Ministra Budownictwa, że zmiana art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ujednoliciła zasady ustalania odszkodowania za grunt położony w mieście, bez względu na charakter tego gruntu (budowlany, rolny czy leśny). Trafne jest również stanowisko organu, że zarzut skarżących, co do braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym W. B. (niezależnie od tego czy zasadny) nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w części dotyczącej odszkodowania, skoro mógł stanowić przesłankę, z art. 145 § 1 pkt 4 KPA, inicjującą postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1969 r. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, LEX nr 179110). Nie można natomiast zgodzić się z Ministrem Budownictwa, że wymieniona wyżej ustawa zmieniająca z 1961 r. wprowadziła zmianę do art. 8 ustawy wywłaszczeniowej w zakresie dotyczącym przesłanek odstąpienia od ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie gruntu w mieście na cel budowy lub poszerzenia ulicy. Zarówno bowiem art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 17, poz. 70), jak i art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w brzmieniu ustalonym przez tekst jednolity (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który był podstawą orzekania przez organ w decyzji wywłaszczeniowej, przewidywały, że odstąpienie od ustalenia odszkodowania dotyczyło jedynie przypadku, gdy wywłaszczana była część działki budowlanej nie przekraczająca 25 % jej obszaru. Zdaniem Sądu, wobec tego, że przepis art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. określał wyjątek od zasady wywłaszczania za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 tej ustawy) w sposób jasny i precyzyjny, za rażące naruszenie tego przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, należało uznać odstąpienie od orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczenie działki o charakterze rolnym. Pozbawienie w takim przypadku właściciela nieruchomości odszkodowania było również nie do pogodzenia z zasadą praworządności, określoną w art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1969 r., w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu wymaga jednak, dokonania przez organ nadzoru ustaleń w zakresie przeznaczenia części parceli nr [...] o pow. [...] m2 w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej (jeżeli takowy był uchwalony i ogłoszony) bądź przeprowadzenia dowodu z innych dokumentów potwierdzających charakter przedmiotowego gruntu (sposób jego przeznaczenia i wykorzystywania). Z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt wykorzystywany jako rolny (operat szacunkowy z dnia 16 maja 1969 r., odpis z księgi wieczystej z dnia 23 maja 1968 r., wniosek wywłaszczeniowy Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K.). Z oświadczeń W. B. z dnia 19 października 2004 r. i pełnomocnika skarżących z dnia 12 września 2006 r. wynika, że nieruchomość ta, w części znajdującej się pod budynkiem, przez cały czas stanowiła grunt rolny, za co były opłacane podatki, a dopiero w 2000 r. decyzją starosty nieruchomość została przekwalifikowana na działkę budowlaną – teren o pow. [...] m2 na którym w 1978 r. został wybudowany dom. W ocenie Sądu, bez wyjaśnienia tych kwestii decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] sierpnia 2007 r. należało uznać za przedwczesne, a w konsekwencji wydane z naruszeniem art. 158 § 1 KPA i art. 138 § 1 pkt 1 (zaskarżona decyzja) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie mają one znaczenia dla niniejszej sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r. i wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 4 sierpnia 2006 r. zawierały żądanie kontroli legalności decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie, w części, w jakiej decyzja ta rozstrzygała o odstąpieniu od przyznania stronie odszkodowania. To zaś ograniczyło przedmiot postępowania nadzorczego do kontroli legalności decyzji wywłaszczeniowej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. W tej sytuacji zarzut wywłaszczenia nieruchomości, mimo niewykonania przez wywłaszczającego obowiązku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgłoszony dopiero w skardze trzeba uznać za spóźniony, skoro dotyczy on materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, a nie zasadności odstąpienia od ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zarzut tego rodzaju mógł stanowić podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1969 r., w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] o pow. [...] m2. Z akt sprawy wynika jednak, że strona nie kwestionowała zgodności z prawem tej części decyzji z dnia [...] czerwca 1969 r., która orzekała o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.