II SA/Lu 880/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia WSA Ewa Ibrom ( sprawozdawca ), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr rep.[...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. P. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 5 kwietnia 2007 r. odmawiającą nakazania J. S. przywrócenia stosunków wodnych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 54, położonej w miejscowości O. D. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Z. P. wniosła o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na działce nr 54 położonej w miejscowości O. D. w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonych dokumentów i po przeprowadzeniu oględzin w dniu 15 marca 2007 r. stwierdził, że prace ziemne wykonane na działce nr 54, które polegały na przebudowie zjazdu z drogi powiatowej i usypaniu ziemi na działce nie wpłynęły na kierunek naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, a jedynie został zmieniony kierunek odpływu wód od wylotu przepustu drogowego w taki sposób, że woda nie wpływa bezpośrednio na tę działkę ani na działkę o nr 53, należącą do Z. P., lecz zgodnie z kierunkiem naturalnego spływu wód przepływa działką nr 52 stanowiącą własność Gminy. W związku z tym decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. organ pierwszej instancji odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wód na działce nr 54. Organ odwoławczy w toku przeprowadzonych w dniu 19 września 2007 r. oględzin stwierdził, iż na wysokości działki nr 54 znajduje się przepust pod drogą powiatową, który w dacie oględzin kierował wodę w kierunku północnym na drogę gminną, położoną między działkami nr 53 i 54. Kolegium ustaliło również, że na granicy działki nr 54 podniesiony został grunt od wjazdu do nieruchomości do granicy z drogą gminną, co powoduje spływ wody na tę drogę, stanowiącą działkę nr 52. Organ wskazał także, iż od południowej strony drogi powiatowej wykonany jest rów melioracyjny odwadniający, częściowo niedrożny, który – zdaniem Kolegium – po udrożnieniu od strony południowej odprowadzałby wody gruntowe do rowu głównego. Przy większej ilości wody, jak zauważył organ drugiej instancji, spływ tej wody poprzez istniejący przepust na drogę gminną mógłby spowodować zagrożenie dla działki nr 53. W oparciu o te ustalenia oraz znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy Kolegium uznało, iż właściciel działki nr 54 J. S. nie naruszył stosunków wodnych. Zdaniem organu podwyższenie gruntu miało na celu ochronę działki nr 54 przed spływającymi przez istniejący przepust drogowy wodami gruntowymi z niedrożnego rowu melioracyjnego. W tej sytuacji, wobec niespełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 29 ustawy Prawo wodne brak było podstaw do nakazania przywrócenia stanu wód na gruncie. Natomiast kwestia rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych w niniejszej sprawie należy do obowiązków organów administracji i zarządcy drogi i nie może być przerzucana na obywateli. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Z. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem skarżącej J. S. wykonując prace ziemne na swojej działce nr 54, w postaci budowy zjazdu i usypania działki na wysokość ok. 1,5 m skierował wodę na działkę nr 52 (drogę gminną) oraz na działkę skarżącej, czym spowodował zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organy tych okoliczności nie wyjaśniły, opierając się wyłącznie na twierdzeniach właścicieli działki nr 54, a pominęły okoliczność, że na działce nr 54 przed dokonaniem zmian ukształtowania terenu znajdowały się betonowe "przepusty" faktycznie odprowadzające wodę na działkę nr 52 (drogę gminną), które J. S. usunął. Strona zarzuciła również organowi pierwszej instancji, iż wskazując na konieczność uzyskania w niniejszej sprawie dodatkowych opinii organów i biegłych, nie dołożył starań, by te opinie zebrać w sprawie. W ocenie Z. P. organ nie odniósł się także do wniosku skarżącej o wyjaśnienie, czy zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami prawa wodnego dopuszczalna jest zmiana naturalnego ukształtowania terenu poprzez usypywanie ziemi i podnoszenie poziomu terenu w celu zmiany kierunku spływu wody w sposób zagrażający należącej do niej posesji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał dodatkowo, że J. S. nie naruszył stosunków wodnych, gdyż ukształtowanie terenu, na którym znajdują się działki o nr 52, 53 i 54 powoduje naturalny spływ wód w kierunku północnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 29 ustawy stanowi: "1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Przepis ten zawiera zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się wydania przez Wójta Gminy decyzji nakazującej uczestnikowi J. S., przywrócenia stanu poprzedniego. Skarżąca zarzuca, że uczestnik przebudował wjazd na swoją działkę, a nowe ukształtowanie wjazdu, zwłaszcza podwyższenie terenu o ok. 1,5 m powoduje zmianę kierunku spływu wody, w ten sposób, że woda ze zwiększoną siłą spływa na działkę skarżącej, wyrządzając jej szkody. Z treści przepisu art. 29 ust. 3 wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Jest poza sporem, że uczestnik J. S. wykonał na swojej działce, oznaczonej numerem 54, prace, polegające na przebudowie dotychczasowego zjazdu z drogi powiatowej i podwyższeniu terenu przez usypanie ziemi od wjazdu na działkę, do granicy z działką nr 52, stanowiąca drogę gminną. Okoliczność ta ustalona została przez organy obu instancji, przyznana została także przez uczestnika. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy spełnione zostały dwie pozostałe przesłanki z art. 29 ust. 3, a mianowicie, czy wykonane przez uczestnika prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wyrządza szkody gruntom sąsiednim, w szczególności gruntom skarżącej (działce nr 53). Okoliczności tej organy administracji nie wyjaśniły jednak zgodnie z przedstawionym wyżej zasadami postępowania, mimo iż sprawa rozpoznawana była przez te organy dwukrotnie. Organy obu instancji ograniczyły się do przeprowadzenia dowodu z oględzin, który to dowód nie jest wystarczający do wyjaśnienia, czy wykonane przez uczestnika prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Ani Wójt Gminy, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadają wiadomości specjalnych, pozwalających na ocenę, czy określona zmiana na gruncie powoduje jednocześnie zmianę stanu wód. Należy ponadto zauważyć, że stanowisko organów jest niekonsekwentne. Podzielając ocenę organu pierwszej instancji, że wykonane przez uczestnika prace nie powodują zmiany stanu wód, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznaje, że zmieniony został kierunek spływu wód, dodaje nawet, że przy większych opadach może to zagrażać nieruchomości skarżącej, jednocześnie jednak stwierdza, że brak podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Organy nie przeprowadziły też jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność szkód na nieruchomości skarżącej. Nie ustosunkowały się do podnoszonych wielokrotnie zarzutów, iż działka skarżącej jest zalewana wodami, które na skutek działań uczestnika ze zwiększoną siłą spływają z drogi gminnej na działkę skarżącej. W tej sytuacji organy nie mogły uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a). Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organ ten przeprowadził wprawdzie kolejne oględziny, jednak – jak już wyżej wskazano – nie są one dowodem wystarczającym dla oceny, czy doszło do zmiany stanu wód w rozumieniu przepisu art. 29 ustawy. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dla oceny, czy wykonanie przez uczestnika nowego wjazdu na działkę i podwyższenie terenu doprowadziło do zmiany stanu wód konieczne będzie zasięgnięcie opinii biegłego lub biegłych. Nie można również wykluczyć, że zajdzie potrzeba przesłuchania świadków oraz stron. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 29 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie zmian stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Postępowanie to nie dotyczy robót budowlanych, objętych przepisami ustawy – Prawo budowlane, ani zmian naturalnego ukształtowania terenu, objętych przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.135, 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.