II OSK 1249/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1040/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz Stowarzyszenia [...] w S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 1040/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w S. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...]. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Sieradza po rozpoznaniu wniosku J. K. "[...]" Roboty Budowlano Drogowe ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na montażu instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 t/h, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w S.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. R., W. R., B. L., E. G., Spółka do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w Sieradzu - [...] oraz Stowarzyszenie [...]. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...]. W skardze opisany został przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Stowarzyszenia w oparciu o ten sam stan faktyczny organy administracji raz odmawiają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zaś innym razem decyzję taką wydają. Narusza to, zdaniem Stowarzyszenia, wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do państwa prawa. Organ administracji, w ocenie Stowarzyszenia, dokonał oceny wniosku inwestora według uznania i potrzeb i uznaniowo ustalił warunki zabudowy. Zmiana nazwy przedsięwzięcia z realizacji wytwórni mas bitumicznych na montaż instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych, według Stowarzyszenia diametralnie zmienia treść wniosku, gdyż pojęcia te nie są tożsame. Wytwórnia mas bitumicznych nie może być zaliczona do instalacji przemysłowej, a produkcja masy bitumicznej nie stanowi dziedziny przemysłu. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia twierdzenie organu odwoławczego, że wytwórnia mas bitumicznych nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia jest nieuzasadnione. Podczas produkcji masy asfaltowej do atmosfery wydzielane są zanieczyszczenia, które wpływają na organizm ludzki w sposób długofalowy. Stowarzyszenie stwierdziło, że w aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sieradza teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji, oznaczony jest symbolem 1 P-U. Są to tereny o funkcji produkcyjno - usługowej. Nieprawdziwe jest, zdaniem Stowarzyszenia, twierdzenie, iż w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji znajdował się w granicach terenu przeznaczonego dla działalności przemysłowej i składowania. Stowarzyszenie stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie dołączył do decyzji odpisu załączników. Doręczenie tych załączników przez organ odwoławczy, zdaniem Stowarzyszenia, nie likwiduje uchybienia organu pierwszej instancji. W ocenie Stowarzyszenia decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi, to jest z art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Art. 73a tej ustawy, zdaniem Stowarzyszenia, nie ma w sprawie zastosowania. Błędne jest, zdaniem Stowarzyszenia, stanowisko organu administracji w sprawie "Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu". Pustosłowiem, w ocenie Stowarzyszenia, są zapisy zawarte w pkt IV, V i VII decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma bowiem instytucji, która dopilnowałaby ustaleń zapisanych w tej decyzji. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 1040/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Spełnione zostały wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W tej sytuacji Prezydent Miasta Sieradza nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego. Przed podjęciem robót budowlanych inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę. Występując o pozwolenie na budowę będzie musiał przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. To właśnie przede wszystkim w tym postępowaniu organ administracji będzie zobligowany do zajęcia się kwestią wpływu inwestycji na środowisko. Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Aktualny przebieg granic Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika z nadal obowiązującego rozporządzenia Wojewody Sieradzkiego z dnia 31 lipca 1998 roku. Projektowane rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu określa granice tego obszaru w dotychczasowym przebiegu. Terenu objętego inwestycją obszar chronionego krajobrazu w powołanym rozporządzeniu Wojewody Sieradzkiego i w projekcie rozporządzenia Wojewody Łódzkiego nie obejmuje. Sąd stwierdził, że pojęcie obiektu budowlanego zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane obejmuje również wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia (art. 3 pkt 3). Pojęcie instalacja przemysłowa występuje więc w przepisach ustawy. W sytuacji, gdy planowana wytwórnia masy bitumicznej ma być położona na terenie przeznaczonym w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcję produkcyjną, to na takim obszarze, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie jest wymagane spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wobec faktu, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do jej uchylenia. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi), a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, a w szczególności art. 73 ust. 3 i art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 - tekst jednolity) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz czy miało ono wpływ na wynik postępowania, oraz przez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, 2. naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie (art.174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi), w szczególności naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 - tekst jednolity) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie podlegają badaniu przesłanki dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanych przewidziane w prawie o ochronie środowiska. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia jako jeden z warunków uzależniających wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy, by decyzja była ,,zgodna z przepisami odrębnymi". Przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu są zaś niewątpliwie przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Bąkowski w "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004, str. 213). W świetle tego przepisu wydaje się oczywistym, że już na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy zamierzenie inwestycyjne nie wkracza w sferę ustawowych zakazów przewidzianych w innych przepisach. Zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska "w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów produkcyjnych stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii". W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakaz ma charakter bezwzględny. Z treści powołanych przepisów wynika, że w przypadku, gdy zamierzenie inwestycyjne polegać ma na budowie w granicach administracyjnych miasta zakładu produkcyjnego, organ administracji już na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy zobowiązany jest ustalić wpływ inwestycji na środowisko i ludzi, a w przypadku ustalenia, iż inwestycja stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, a szczególności zagrożenie wystąpienia awarii, pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się z pominięciem badania przesłanek z art. 73 ust. 3, bowiem organy rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy uznały, że materie objęte tym przepisem będą przedmiotem odrębnych postępowań na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Pogląd ten podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Stanowisko to, zdaniem Stowarzyszenia, jest błędne. Przez pojęcie "budowy" w rozumieniu art. 73 należy rozumieć wszystkie fazy procesu budowlanego, poczynając od tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy, aż po czynności stricte wykonawcze, co wynika już z samej redakcji tego przepisu. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy obowiązkiem organów administracji jest ustalenie, czy planowana inwestycja nie wkracza w sferę zakazów z ustawy Prawo ochrony środowiska. Produkcja mas bitumicznych zaliczona została w obowiązujących przepisach do kategorii działalności, która może stwarzać zagrożenie środowiskowe, a zatem obowiązkiem organów administracji było przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ocenić zasadność zarzutów skarżących i rozstrzygnąć ich wnioski dowodowe. Zgodnie z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd ,Administracyjny pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jest naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Stowarzyszenia, na obecnym etapie sprawy decyzja w przedmiocie warunków zabudowy jest przedwczesna. Przed jej wydaniem powinna rozstrzygnięta być kwestia, czy planowana inwestycja stwarza zagrożenie, o którym mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie [...] zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. W przedmiotowej sprawie wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie formułując zarzuty skargi kasacyjnej użyło sformułowania: "w szczególności". Użycie przez wnoszącego skargę kasacyjną sformułowania "w szczególności" nie skutkuje powstaniem obowiązku rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wszelkich możliwych naruszeń prawa materialnego i procesowego jakie mogłyby zaistnieć w rozpoznawanej sprawie. Granice skargi kasacyjnej określają wyłącznie wskazane w niej wprost przepisy prawa materialnego i procesowego, które zdaniem wnoszącego ją podmiotu zostały naruszone i tylko w tych granicach skarga kasacyjna może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia obejmuje również odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze i wskazanie dlaczego Sąd uznał je za zadane lub niezasadne. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiony został przez Stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 - tekst jednolity) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustosunkował się do tego zarzutu przedstawiając swój pogląd w tej kwestii. Zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów został przez Stowarzyszenie powtórzony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutu tego się nie ustosunkował. Nie można za ustosunkowanie się do wymienionego zarzutu uznać ogólnych stwierdzeń Sądu, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz, że spełnione zostały wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiony przez Stowarzyszenie zarzut jest zarzutem istotnym dla oceny prawidłowości wydanych przez organy administracji decyzji. Uznanie przez Sąd zarzutu Stowarzyszenia za niezasadny prowadziłoby do oddalenia skargi. Z kolei uznanie tego zarzutu za uzasadniony skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi. Uchybienie Sądu polegające na nieodniesieniu się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogło więc mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż spełnienie wymogu wynikającego z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem zagadnienie związane dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko. Nie można więc uznać za odniesienie się przez Sąd do zarzutu podniesionego przez Stowarzyszenie stwierdzenia, iż występując o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Odnoszenie się do drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jakim jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed dokonaniem oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jest przedwczesne. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony. O naruszeniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu wyroku określony pogląd prawny, z którym wnoszący skargę kasacyjną się nie zgadza. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził swojego poglądu prawnego odnośnie do zarzutu naruszenia art. art. 73 ust. 3 i art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu można więc postawić jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było nieodniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przepis ten został uchylony art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227) i przestał obowiązywać z dniem 15 listopada 2008 roku. Ocena istnienia przesłanek określonych w przepisie, który już nie obowiązuje jest niecelowe. Nawet gdyby zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja została uchylona, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji nie mogłyby stosować uchylonego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie więc zobowiązany odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 73 ust. 3 i art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku o ile zaistnieje konieczność jego sporządzenia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a zasądzono na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.