II OSK 943/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 837/07 w sprawie ze skargi B. S. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 837/07 oddalił skargę B. S. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.) i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. S. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2007 r., uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo - garażowego oraz zjazdu na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli S. S. i B. S., którzy wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem, a ponadto o wstrzymanie wydania pozwolenia na budowę, podział działki nr [...] i wyłączenie jej z produkcji rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania wszczętego na wniosek R. K. o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej działki. Decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na to, że działka wnioskodawców jest wykorzystywana częściowo na cele rolne (stanowi grunt rolny w klasie II i IIIa na obszarze 0,4018 ha), projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W sprawie niniejszej organy obu instancji poczyniły takie uzgodnienia uzasadniając swoje stanowisko, co do zgodności projektu z przepisami powołanej ustawy, określając przy tym warunki, jakie musi spełnić inwestor w przypadku ubiegania się w przyszłości o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał je za chybione. Skarżący w istocie nie odnoszą się do wydanego postanowienia, lecz wyrażają generalnie sprzeciw, co do podejmowania jakichkolwiek inwestycji przez wnioskodawcę na działce nr [...] przed usunięciem przez niego płotu i ustaleniem granic między jego działką, a działką skarżących oznaczoną nr [...]. Jednak rozpoznawana sprawa nie dotyczy rozgraniczenia nieruchomości, a problem wyznaczenia prawidłowej granicy może być rozstrzygnięty w postępowaniu wszczętym przez każdego z właścicieli nieruchomości. Sąd, ani organ administracji nie jest upoważniony do zobowiązywania kogokolwiek do występowania z wnioskami o rozgraniczenie gruntów. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego podniesiona w skardze kwestia możliwości podziału działki nr [...] oraz wydania w 2005 r. na wniosek R. K. odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, bowiem dotychczas organ administracji nie wydał decyzji administracyjnej o podziale działki ani o ustaleniu warunków zabudowy na skutek wniosku złożonego w dniu 26 czerwca 2007 r. Od powyższego wyroku B. S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie: - naruszenia prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a, przez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny zastosowanego prawa materialnego. Sąd błędnie uznał, że Prezydent Miasta Lublina uprawniony jest również do wydania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych; - naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta Lublina był kompetentny do wydania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy (w zakresie ochrony gruntów rolnych) w sytuacji, gdy jest on organem rozstrzygającym tj. wydającym decyzję (merytoryczną - główną) o warunkach zabudowy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie wyroku i brak wyjaśnienia podstaw zajętego stanowiska, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, nieuwzględnienie skargi i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym postanowień prawnie wadliwych, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi i brak tym samym wyjaśnienia stronie skarżącej istoty postępowania uzgodnieniowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art. 188 p.p.s.a) skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu wynagrodzenia tytułem zastępstwa procesowego, którego koszty nie zostały pokryte w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 106 k.p.a. Powołany powyżej art. 60 ust. 1 stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Inaczej mówiąc decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów stanowiących użytki rolne wydaje się po uzgodnieniu z właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych organem. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - Prezydent Miasta Lublina - przed wydaniem aktu powinien uzgodnić jej projekt z właściwym organem odpowiadającym za ochronę gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Natomiast stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652) Lublin jest miastem na prawach powiatu. Prezydent miasta na prawach powiatu może zaś pełnić zarówno funkcję starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej, jak też występować jako organ gminy. Stosownie do art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z powyższych przepisów wynika zatem, że organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych położonych w Lublinie jest Prezydent Miasta Lublina. W sprawie ma miejsce sytuacja, gdy zarówno organem prowadzącym postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych jest ten sam organ - Prezydent Miasta Lublina. Decydująca dla oceny prawidłowości postanowień organów była zatem kwestia uzgodnień dokonanych na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zw. z art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona konieczna przesłanka ustawowa, a mianowicie odmienność podmiotowa, jaka powinna zachodzić pomiędzy organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy od organu mającego zająć stanowisko, w rozumieniu art. 106 k.p.a. Zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. musi nastąpić przez "inny" organ. Z powyższego uregulowania wynika zatem wprost, iż wykluczona jest tożsamość podmiotowa organów. Sąd I instancji pominął bardzo istotną kwestię, iż w sprawie miała miejsce nieznajdująca oparcia w przepisach prawa tożsamość podmiotowa organu prowadzącego postępowanie główne oraz organu uzgodnieniowego. Nadto Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z przywołanych przepisów poprzez wąskie rozpoznania skargi i ograniczenie się wyłącznie do powtórzenia twierdzeń wskazanych przez organy obydwu instancji bez zajęcia stanowiska w kwestiach decydujących i wpływających na treść rozstrzygnięcia, co w istocie doprowadziło do naruszenia drugiego z przepisów poprzez lapidarne uzasadnienie pomijające szereg istotnych kwestii wskazanych powyżej. W szczególności Sąd nie omówił specyfiki instytucji uzgodnienia pomiędzy organami oraz w zupełności nie odniósł się do przepisów będących podstawa rozstrzygnięcia (w szczególności art. 106 k.p.a.). Uchybienie to bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy gdyż szczegółowa analiza przepisów prawa doprowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego postanowienia wydane z naruszeniem prawa. Mimo, iż docelowo błędne postanowienie nie ma decydującego wpływu na określenie praw i obowiązków strony, które kształtuje dopiero decyzja o warunkach zabudowy, jednakże rola Sądu sprowadza się głównie do wskazywania organom administracyjnym błędów, jakie popełniają, co wpływa na świadomość prawna tych organów i kolejne rozstrzygnięcia wydawane w podobnych sprawach (już zgodnie z prawem). W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. i R. K. podnieśli, że wniesiona skarga kasacyjna nie posiada uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, a ma na celu wyłącznie utrudnienie życia sąsiadom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652) Lublin jest miastem na prawach powiatu. Jak zatem trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, w której organem wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz postanowienie w przedmiocie uzgodnienia tejże decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych jest ten sam organ – Prezydent Miasta Lublina. Postępowanie uzgodnieniowe wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie to ma określony tryb i prawną formę zakończenia zaś zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 k.p.a. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, iż postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym wynikiem mające wyłącznie charakter akcesoryjny jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Z dyspozycji art. 106 ust. 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem współdziałanie organów administracji w znaczeniu tu omawianym występuje na etapie przygotowywania decyzji administracyjnych i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienie do załatwiania określonego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy, służebny charakter poprzez zaznaczenie przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art. 106 § 4 k.p.a.) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Oznacza to, iż omawiana norma art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. Takie też stanowisko było wyrażane konsekwentnie w orzecznictwie (por. uchwała NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00 oraz wyroki NSA z dnia 25 maja 2005 r., OSK 1660/04; z 16 października 2007 r., II OSK 1401/06; z 4 października 2007 r., II OSK 997/07 czy z 6 września 2007 r., II OSK 776/07). Jak wyżej zaznaczono, w sprawie niniejszej zachodzi przypadek, w którym organem wydającym decyzję w postępowaniu głównym i uzgodnieniowym jest ten sam podmiot – Prezydent Miasta Lublina. Dlatego też w tych okolicznościach sprawy brak było podstaw w świetle przedstawionej argumentacji do podejmowania odrębnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. przez prezydenta miasta na prawach powiatu w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że organem odwoławczym od decyzji wydawanej przez Prezydenta Miasta Lublin, miasta na prawach powiatu zarówno w sprawie ustaleniu warunków zabudowy, jak i dokonania w formie postanowienia uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych jest ten sam organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Fakt ten z punktu widzenia ekonomiki procesowej jak i uwagi na jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) potwierdza wyżej wyrażone stanowisko o braku podstaw wydawania przez prezydenta miasta na prawach powiatu odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść takiego uzgodnienia mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak by mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i 134 p.p.s.a. okazały się uzasadnione. W sprawie niniejszej Sąd powinien był bowiem wyjść poza granice skargi. Nie można natomiast podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Pomimo bowiem pewnej lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w w/w przepisie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.