II SA/Po 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. Sp. [...] na decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r., [...] Starosta K. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kpa (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2000, Nr 46, poz. 543 ze zm.) odmówił ustalenia odszkodowania za działki położone w K. oznaczone numerami geodezyjnymi [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że K. Sp. [...]. wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie za działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr [...] wydzielona została z działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jako działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Działka nr [...] wydzielona została z działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jako działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Działki nr [...] i [...] wydzielone zostały z działek nr [...] i [...], na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. znak [..] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jako działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność gminy przechodzą z mocy prawa jedynie działki wydzielone pod drogi publiczne i za działki te przysługuje odszkodowanie. Jak wskazał organ I instancji wymienione działki nie przeszły jednak na własność Gminy K. i nadal pozostają własnością strony. Z tych względów nie była ustalana między właścicielem a Gminą wysokość odszkodowania, jak również nie można zastosować trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona kwestionując ustalenie organu I instancji, iż działki będące przedmiotem postępowania nie przeszły na własność Miasta K. Nadto strona podniosła, iż decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, a nie w brzemieniu obowiązującym w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowych. Strona podkreśliła również, że w trakcie postępowania administracyjnego organ został powiadomiony przez Sąd Rejonowy w K. o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie ustalenia własności działki nr [...], a zatem do momentu rozstrzygnięcia postępowania sądowego, ze względu na prejudycjalny charakter orzeczenia sądowego w tej sprawie, winien zawiesić postępowanie administracyjne. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r., sygn. akt: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000, Nr 46, poz. 543 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że organ I instancji wydał w sprawie trafne orzeczenie, pomimo, iż w błędny sposób je uzasadnił. Organ II instancji wskazał zatem, że odszkodowanie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje wyłącznie właścicielowi według stanu własności nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W przedmiotowej sprawie tym dniem był [...] r. Właścicielem przedmiotowych działek na ten dzień była spółka P. sp. [...] w K. Odwołującemu nie przysługuje zatem odszkodowanie na podstawie powołanego przepisu, albowiem uzyskał on prawo własności do wydzielonych działek aktem notarialnym z dnia [...] r. W tych okolicznościach bez znaczenia pozostaje fakt zawarcia w dniu [...] r. umowy cesji wierzytelności i przejęcia długu pomiędzy spółkami P. i stroną, ponieważ umowa ta skutkować może wyłącznie w postępowaniu cywilno-prawnym. Organ wskazał, że w tej sytuacji odstąpiono od rozpoznania zarzutów odwołania, bowiem pozostają one bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosło pismem z dnia [...] r. K. Sp. [...] w K. zarzucając zaskarżanej decyzji naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie niewłaściwej interpretacji jego treści oraz art. 509 i art. 510 kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż jej zdaniem działki nr [...] jako wydzielone pod drogi przeszły z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzających projekty podziału nieruchomości. Z tego tytułu właścicielowi przedmiotowych działek spółce "P." przysługiwało od Gminy odszkodowanie. Skarżąca powołała się na treść art. 509 kodeksu cywilnego i umowę cesji wierzytelności przysługującej spółce P. od Gminy K. z tytułu odszkodowania za grunty przejęte pod drogi. Ponieważ nie doszło między skarżącą, a Gminą do ustalenia odszkodowania wniosek do Starosty K. był w pełni uzasadniony. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia się wymienionych wyżej decyzji podziałowych, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za grunty, które przeszły na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a gminą, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd zważył, że prawo do odszkodowania ma charakter mieszany, to jest zawiera elementy cywilnoprawne i elementy administracyjnoprawne. Przedmiotowe prawo do odszkodowania uregulowane jest w przepisach materialnych prawa administracyjnego - w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Spory między właścicielem nieruchomości a gminą, co do ustalenia odszkodowania nie zostały przekazane do rozpatrzenia w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym lecz są rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego. Wskazano, że przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, przed ustaleniem wysokości odszkodowania, możliwości przeniesienia prawa do odszkodowania na rzecz osoby trzeciej w drodze sukcesji syngularnej, w związku z czym w prawie do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed ustaleniem wysokości odszkodowania, przeważają elementy publicznoprawne, bowiem nie jest to wierzytelność w rozumieniu art. 509 i art. 512 k.c. i do czasu ustalenia wysokości odszkodowania prawo to nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W ocenie sądu skarżąca nie mogła więc skutecznie nabyć w drodze umowy z dnia [...] r. od spółki "P." prawa do odszkodowania za działki nr [...]. W związku z tym, zdaniem sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia, czy przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowych, dotyczył działek wydzielonych pod wszystkie rodzaje dróg (w tym drogi wewnętrzne), czy tylko pod drogi publiczne i czy przedmiotowe działki przeszły z dniem [...] r. na własność Gminy K., a w konsekwencji, czy spółka "P." w ogóle nabyła prawo do odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy. Sąd wskazał, że z tych powodów kwestie te nie były przedmiotem rozważań Sądu. Od wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego – art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 509 k.c. przez błędną jego wykładnię poprzez nieuznanie prawa do odszkodowania z art. 98 ust. 3 jako wierzytelności w rozumieniu art. 509 k.c. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi I instancji. Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie należy ustalić, czy gmina nabyła z mocy prawa własności działek będących przedmiotem postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że sprawę ustalenia, czy Gmina Miejska K. jest właścicielem nieruchomości [...] była przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w K. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie bezzasadnie odstąpiono zatem od badania kwestii czy przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowych dotyczyły działek wydzielonych pod wszystkie rodzaje dróg (w tym drogi wewnętrzne), czy tylko pod drogi publiczne i czy przedmiotowe działki przeszły z dniem [...] r. na własność Gminy K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie należy nadto ustalić, czy rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. było prawomocne. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i organy administracji publicznej, w tym także orzekające w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że błędne jest także stanowisko o niezbywalnym charakterze roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznanie to narusza art. 509 kodeksu cywilnego, w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji syngularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 k.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 k.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Za nie budzące wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że pomimo utrwalonego orzecznictwa sądów, że działki gruntu wydzielone pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w pierwotnym brzmieniu) przechodzą z mocy prawa na własność gminy, jedynie wtedy gdy przeznaczone zostały na urządzenie drogi publicznej (i za przejęte działki przysługuje właścicielowi odszkodowanie) - Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (aplication no 22531/05) orzekł, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego. Na rozprawie dnia [...]r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze. Nadto nadmienił, że postępowanie sądowe co działki nr [...] zakończyło się prawomocnym oddaleniem powództwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 cytowanej ustawy oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżoną decyzję Wojewody W. uznać należało za nie odpowiadającą wymogom art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z daty decyzji odwoławczej w związku z art. 59 kodeksu cywilnego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego wierzytelność dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu utraty gruntu zajętego pod drogę podlega cesji. Tymczasem Wojewoda wyłączną podstawą swego rozstrzygnięcia uczynił zakwestionowanie dopuszczalności umowy cesji. Całkowicie pominął rozważania co do istnienia i wielkości wierzytelności z tytułu wspomnianego odszkodowania. Rozważania te mają zaś fundamentalne znaczenie dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przesądzenie istnienia oraz wielkości zbywalnej wierzytelności skutkować mogło dopiero badaniem skuteczności dokonanej umowy cesji, w efekcie zaś badaniem legalności zgłoszonego przez skarżącego żądania. Organ odwoławczy obowiązany był zatem rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w jej całokształcie, co oznaczało konieczność odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności w tej sprawie. Rozpatrzenia wymagała zatem pominięta przez ten organ okoliczność stanowiąca istotę sporu. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Przedmiot postępowania odwoławczego wyznacza tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Rozważenia przez Wojewodę wymagały także zarzuty odwołania, których zbadanie organ ten pominął. Dopiero wówczas Sąd Administracyjny uprawniony będzie do oceny dokonanych przez organ ustaleń i rozważań. Zadanie Sądu Administracyjnego polega bowiem na kontroli (ocenie) działalności organów administracji. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego też względu Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wypowiadania się co do słuszności twierdzeń, które nie były przedmiotem ustaleń organu administracyjnego. Stanowiłoby to wyjście poza przyznaną temu Sądowi przez ustawy kompetencję. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Podkreślić należy, że nierozpoznanie sprawy przez Wojewodę W. w jej całokształcie tj. zaniechanie rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie stanowiło w istocie naruszenie norm prawa procesowego, zawartych w art. 7, 77 § 1, 80 kpa. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa zaskarżoną decyzję należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, a także wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia [...]r. ([...]) /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga MP