II SAB/Wa 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Anna Mierzejewska, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od rozkazu w sprawie skierowania do macierzystej jednostki wojskowej po odwołaniu z Polskiego Kontyngentu Wojskowego w [...] w R. I. postanawia - odrzucić skargę - Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], skierował [...] Z. L., z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań w Polskim Kontyngencie Wojskowym w [...]. Następnie ten sam organ rozkazem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa ( Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.), odwołał skarżącego z wykonania zadań w Polskim Kontyngencie Wojskowym w [...] i skierował go do macierzystej jednostki wojskowej na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe w kraju, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie potrzebami Sił Zbrojnych. Rozkaz ten doręczono skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2007 r. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. od powyższego rozkazu do Ministra Obrony Narodowej, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podał, że z powierzonych mu obowiązków wywiązywał się wzorowo. Stąd też czuje się skrzywdzony w kategoriach służbowych, etycznych i finansowych. W dniu [...] czerwca 2007 r. skarżący zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z zażaleniem na niewydanie decyzji w przedmiocie odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. (z datą stempla pocztowego na przesyłce z dnia [...] lipca 2007 r.), skarżący zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej naruszenie przepisu art. 35 § 3 in fine k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w ustawowym terminie jego odwołania z dnia [...] kwietnia 2007 r. i pozostawanie w bezczynności oraz naruszenie prawa procesowego w postaci art. 130 § 1 k.p.a. poprzez wykonanie zaskarżonego rozkazu nakazującego mu powrót do kraju, mimo że złożenie odwołania od rozkazu powodowało wstrzymanie jego wykonania do czasu rozpoznania odwołania i w tej sytuacji wniósł uznanie bezczynności Ministra Obrony Narodowej oraz zobowiązanie go do wydania decyzji, a ponadto uznanie wykonania decyzji za bezprawną oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że do dnia złożenia skargi nie rozpatrzono jego odwołania z dnia [...] kwietnia 2007 r. i pomimo, że decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, to po złożeniu odwołania nie wstrzymano jej wykonania stosownie do treści art. 130 § 2 k.p.a. Tym samym organ naruszył przepis art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązujący go do rozpatrzenia odwołania we wskazanym terminie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o umorzenie postępowania i w uzasadnieniu podał, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś skarżący z powyższą decyzją zapoznał się w dniu [...] sierpnia 2007 r. Wobec powyższego skarga jest bezprzedmiotowa. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2007 r. skarżący zarzucił organowi, że nie ustosunkował się do niewstrzymania wykonania decyzji mimo złożonego odwołania. W tej sytuacji powinno mu się naliczyć należności finansowe za pobyt poza granicami kraju do dnia doręczenia mu decyzji Ministra Obrony Narodowej. Ponadto w uzasadnieniu tej ostatniej decyzji, błędnie podano jego imię. Wobec powyższego liczy on na odzyskanie utraconych korzyści. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2007 r., skarżący podtrzymał skargę na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach Zatem skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z pierwszoplanowych gwarancji praworządności. Zgodnie z art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a myśl art. 77 ust. 2, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Jednakże przedmiotowe prawo do sądu może być niedopuszczalne, przy czym ograniczenie to winno spełniać przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mianowicie, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Takie też ograniczenie zostało zawarte w art. 5 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Rzeczą oczywistą jest, że stosunek służbowy żołnierzy zawodowych ma charakter administracyjny. Jednakże nie oznacza to, że sprawy o charakterze wewnętrznym, posiadające cechy dyspozycyjności w relacjach służbowych, mają podlegać kontroli sądowej. W rozpoznawanej zaś sprawie - w ocenie Sądu - sprawy żołnierzy zawodowych skierowanych do pełnienia służby poza granicami kraju (w konsekwencji odwołanych do kraju z tej służby), posiadają przymiot spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, co powoduje, że są one wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia następująca analiza. Otóż w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), ustawodawca wyłączył kognicję sądów administracyjnych w sprawach: 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2) mianowania na stopień wojskowy; 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4) delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Z kolei w myśl art. 24 ust. 1 ustawy, żołnierz zawodowy może być wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Zaś według § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.), wyznaczenie żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w przypadkach pełnienia tej służby na stanowiskach służbowych: 1) w polskich przedstawicielstwach wojskowych przy: a) organizacjach międzynarodowych, b) międzynarodowych strukturach wojskowych; 2) bezpośrednio w strukturach organizacji międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych; 3) w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 4) przy siłach zbrojnych albo przy innych strukturach obronnych państw obcych. Oznacza to zatem, że wyznaczenie takiego żołnierza do służby na stanowisko służbowe poza granicami państwa, jest wyłączone spod jurysdykcji sądów administracyjnych na podstawie wspomnianego już wyżej art. 8 ust. 2 pkt 1 tzw. ustawy pragmatycznej. Mimo, że wyznaczenie takiego żołnierza następuje, według § 5 ust. 1 rozporządzenia, w drodze decyzji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odwołaniem żołnierza, na skutek wcześniejszego skierowania, z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, skierowanie żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w przypadkach pełnienia tej służby: 1) w składzie jednostki wojskowej użytej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117) albo 2) w kwaterach głównych, dowództwach i sztabach misji organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych, albo 3) jako obserwator wojskowy lub osoba posiadająca status obserwatora wojskowego w misjach pokojowych organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych. W tym miejscu zauważyć należy, że sytuacja takiego żołnierza (skierowanego) różni się zasadniczo od sytuacji żołnierza zawodowego wyznaczonego do służby poza granicami państwa i jego stosunek służbowy jest znacznie bardziej chroniony, bowiem na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, żołnierz taki pozostaje na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (w kraju). Stąd też uznać należy, że charakter tej służby, a przede wszystkim skierowanie i odwołanie z niej, ma postać aktu wewnętrznie administracyjnego, o którym mowa w art. 5 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tzn. aktu kierowanego do podmiotu znajdującego się wewnątrz struktury organów, pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz - T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska). Stanowisko takie jest tym bardziej zasadne, że skierowanie i odwołanie ze służby poza granicami państwa, nie ma formy decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez decyzję rozumieć również należy rozkaz personalny. Tymczasem w sytuacji skierowania i odwołania ze służby poza granicami państwa, forma władcza organu jest wyrażana jedynie na drodze indywidualnego lub zbiorowego rozkazu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia. Wobec powyższego rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji postanowienia.