I SA/Wa 1378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. J., A. J., E. N., J. S. i H. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] stwierdzającej uprawnienie do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami Państwa Polskiego, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i określającej wartość tejże nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. - działając na zasadzie art. 212 ust. 1,2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za u użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości ( Dz. U. Nr 9 poz. 32 ze zm. ) - stwierdził, że osobami uprawnionymi do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej w L. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są: J. J., A. J., E. N., J. S. oraz H. S. i że wartość w/w nieruchomości wynosi [...] złotych. W dniu 1 marca 2006 r. wyżej wymienione osoby wystąpiły o zmianę powyższej decyzji Prezydenta Miasta B., uzasadniając swój wniosek faktem, że w związku z wejściem w życie w dniu 7 października 2005 r. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zmieniły się przepisy dotyczące szacowania wartości nieruchomości pozostawionych w L., w związku z czym wycena nieruchomości, dokonana na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., umożliwiłaby im otrzymanie rekompensaty w znacznie wyższej kwocie, niż wartość wynikająca z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2002 r. W myśl poprzednio bowiem obowiązujących przepisów wartość nieruchomości pozostawionych w L. odnoszono do wartości nieruchomości położonych w R., obecnie natomiast przyrównuje się tę wartość do wartości nieruchomości znajdujących się w K. Do wniosku strony dołączyły operat szacunkowy dotyczący pozostawionego mienia z dnia 24 lutego 2006 r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., opiewający na sumę [...] złotych. Wojewoda Śląski - działając na podstawie art. 104 oraz art. 155 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2002 r. stojąc na stanowisku, że zmiana przepisów prawa, w tym zmiana zasad obliczania wartości nieruchomości, nie może być argumentem do uznania słusznego interesu stron. Żądanie stron podyktowane było bowiem jedynie zamiarem uzyskania wyższej kwoty rekompensaty, niż kwota określona w pierwotnej, ostatecznej decyzji z 2002 r. Organ podkreślił przy tym, iż gdyby wyjść z założenia, że na podstawie art. 155 k.p.a. można zmienić decyzję o potwierdzeniu prawa do rekompensaty za "nieruchomości pozostawione", w części dotyczącej wartości tych nieruchomości, uznając za słuszne żądanie zastosowania obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów, to w zasadzie każda decyzja (zaświadczenie), wydana przed dniem 7 października 2005 r. tj. przed wejściem w życie zmian dotyczących sposobu określania wartości tych nieruchomości a uwzględniająca mniej korzystne zasady szacowania, musiałaby zostać zmieniona, gdyż wymagałby tego interes stron, który winien być chroniony prawnie. Wojewoda powołał się w tej mierze również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które prezentowało stanowisko, że prawna możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Minister Skarbu Państwa podniósł, że - zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1416 ze zm.) - do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 k.p.a., z wyłączeniem art. 146 § 1 k.p.a. W myśl zaś art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ zatem stwierdził, że warunkiem uchylenia (zmiany) ostatecznej decyzji administracyjnej w powołanym wyżej trybie, jest zaistnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji a po drugie, za zmianą decyzji lub jej uchyleniem winien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie możliwość zmiany ostatecznej decyzji, dotyczącej mienia zabużańskiego a wydanej na podstawie poprzednio obowiązującej regulacji prawnej była sprzeczna z przepisami obecnie obowiązującej w tej materii ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta bowiem jednoznacznie wskazuje, iż wolą ustawodawcy było zachowanie trwałości ostatecznych decyzji (zaświadczeń) potwierdzających stronom prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na kresach wschodnich II RP. O powyższym świadczą np. przepisy dotyczące waloryzacji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego zawarte art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jak również możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana zatem lub uchylenie decyzji wydanej w oparciu o przepisy dawne, z tego tylko powodu, że niektóre z nowych przepisów są korzystniejsze dla stron postępowania, byłaby sprzeczna z jedną z podstawowych zasad ogólnych procedury administracyjnej tj. z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 k.p.a., a to oznaczało by niezgodność z interesem społecznym. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez: J. J., A. J., E. N., J. S. oraz H. S. Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności podnieśli, że zmiana decyzji nie stała w niniejszym przypadku w sprzeczności z żadnymi przepisami a zainteresowanym umożliwiłaby uzyskanie wyższej rekompensaty. Strony nie zgodziły się z poglądem organu, który odmówił ich interesowi cech słuszności a wniosek ich - zdaniem skarżących - nie naruszał art. 16 k.p.a. Twierdzono również, że art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczy tylko decyzji wydanych na podstawie tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zatem dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, skutkowało to oddaleniem skargi. Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest sytuacją wyjątkową i jako taka nie może być interpretowana rozszerzająco. Przepis ten uzależnia dokonanie uchylenia czy zmiany decyzji od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego i zastąpienia ją inną decyzją przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wprawdzie pogląd Ministra Skarbu Państwa, sprowadzający się do stanowiska, że w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne zastosowanie art. 155 k.p.a. bo byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie był trafny, gdyż art. 20 cytowanej ustawy wyłącza - w stosunku poprzednio wydanych decyzji i zaświadczeń - stosowanie jedynie art. 146 § 1 k.p.a., tym niemniej rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu a w dalszej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji było prawidłowe. Należy podzielić stanowisko organu, że wolą ustawodawcy było zachowanie mocy prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednim stanie prawnym, czego dowodzi cytowany wyżej przepis art. 20 omawianej ustawy. Ponadto trzeba podkreślić też, słusznie organy powołały się w niniejszej sprawie na utrwalony pogląd judykatury, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99). Nabycie praw, o którym mowa w przepisie art. 155 k.p.a., odnosi się bowiem do sfery prawa materialnego i zmiana tego prawa wyklucza możliwość zmiany decyzji w tym trybie. Niezależnie od powyższego, za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawiały również ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Jak trafnie podkreślono to w zaskarżonej decyzji jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest zasada trwałości decyzji uregulowana w art. 16 k.p.a. Zasada ta gwarantuje nie tylko bezpieczeństwo obrotu, ale i swego rodzaju pewność prawną. W przedmiotowej zaś sprawie, w szczególności nie zostały wykazane żadne fakty, które nakazywały by wzruszyć ową stabilność a z drugiej strony, brak było uzasadnionych podstaw, aby w sposób wyróżniający potraktować sytuację prawną skarżących, w stosunku do pozostałych osób, które uzyskały pod rządami poprzednich ustaw decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w L. Potencjalne uwzględnienie wniosku zatem spowodowałoby właśnie nieuzasadnione zróżnicowanie osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Okoliczność ta stoi na przeszkodzie uznaniu interesu skarżących za słuszny, czyli podlegający prawnej ochronie. Wbrew zarzutom skarżących, waloryzacja wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Państwa nie dotyczy jedynie wartości nieruchomości określonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 26 cytowanej ustawy, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o prawie do zaliczenia wartości nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., należy przez to rozumieć prawo do rekompensaty, o którym mowa w niniejszej ustawie. Cytowany wyżej zatem przepis stanowi powiązanie decyzji i zaświadczeń wydanych pod rządami poprzednich ustaw z regulacjami prawnymi zawartymi w ustawie nowej. Z tych przyczyn Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.