II SA/Go 841/07

Dnia 20 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. na rzecz skarżącego [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. Zwolnił ze służby stałej w Państwowej Straży Pożarnej, z dniem [...], starszego aspiranta D. W.. Orzeczenie wydane zostało w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 i art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. DZ.U. z 2006r. NT 96 póz. 667 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Z. orzeczeniem Nr [...] stwierdziła całkowitą niezdolność do służby w Państwowej Straży Pożarnej bez związku ze służbą. Powyższe orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Z. w dniu [...] zostało zatwierdzone Decyzją Okręgowej Komicji Lekarskiej MSWiA w P.. Dalej organ stwierdził, że orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w P. poparte zostało opinią Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA. Orzeczenie o niezdolności do służby D. W. stało się prawomocne, stąd powołując się na przepis art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ orzekł o zwolnieniu ze służby. Od decyzji organu l instancji D. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie. W odwołaniu pełnomocnik zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: 1) art. 43 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. DZ.U. z 2006r. Nr 96 póz. 667) - zwaną dalej ustawą oraz z naruszeniem przepisów art. 7 i 8 k.p.a. -poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, to jest poprzez nieustalenie i niewyjaśnienie czy w przypadku skarżącego w ogóle wystąpiła przesłanka zaprzestania służby z powodu choroby, ewentualnie z jakim dniem oraz z jakim dniem upływałby okres 12 miesięcy po którym może nastąpić zwolnienie ze służby, albowiem skarżący ostatni raz przebywał na zwolnieniu lekarskim na początku kwietnia 2007r. z powodu przeziębienia, natomiast choroba stanowiąca podstawę zwolnienia została "wykryta" dopiero orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji lejkarskiej MSWiA w Z., natomiast skarżący z powodu stwierdzonej w orzeczeniu choroby, na zwolnieniu 1. Sygn. akt II SA/Go 841/07 . lekarskim nie przebywał, 2) art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw wewnętrznych (DZ.U. z 1991 r. nr 79 póz. 349) - zwanego dalej rozporządzeniem, oraz z załącznikiem nr 2 do tegoż rozporządzenia, przepisem §1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (DZ.U. z 2005r. Nr 206 póz. 1723) i załącznikiem nr 2 do tegoż rozporządzenia, oraz w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Z. z dnia 18 maja 2007r. , poprzez błędne zastosowanie tychże przepisów i uznanie, że w przypadku skarżącego zachodzi choroba powodująca całkowitą niezdolność do służby, podczas gdy do skarżącego mógłby mieć zastosowanie tylko załącznik nr 3 do rozporządzenia MSWiA z dnia 9 lipca 1991 r., który w § 70 pkt 1 nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia całkowitej niezdolności do służby, ponieważ dopuszcza stopień zdolności do służby zarówno w kategorii D jak i kategorii C. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik stwierdził, że wprawdzie decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy ma charakter tzw. decyzji związanej, jednak organ winien mieć na uwadze przepis art. 45 ust. 1 ustawy. W ocenie pełnomocnika, nawet przy przyjęciu prawidłowości orzeczenia lekarskiego - którą skarżący kwestionuje, to zwolnienie ze służby mogło nastąpić dopiero po 12 miesiącach od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a zatem niekoniecznie natychmiast po zatwierdzeniu orzeczenia przez Komisję Lekarską działającą w II instancji. Zdaniem pełnomocnika okoliczność ta ma w sprawie zasadnicze znaczenie, gdyż skarżący wcześniej nie chorował i nie zaprzestał pełnienia służby z powodu rozpoznanych u niego zaburzeń osobowości. Powyższe uchybienia, zdaniem pełnomocnika, stanowią naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Pełnomocnik podważał również merytoryczną poprawność orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Z. z dnia 18 maja 2007r, wskazując że 2. Sygn. akt II SA/Go 841/07 odesłania do przepisów prawnych zamieszczone przy stwierdzonej u skarżącego jednostce chorobowej nie dotyczą funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, nadto w przedmiotowo właściwych przepisach prawnych w ogóle nie jest wymieniona jednostka chorobowa w postaci zaburzeń osobowości. W ocenie pełnomocnika analiza przepisów prawnych prowadzi do wniosku, że skarżący, ze względu na stwierdzone u niego schorzenie kwalifikowałby się do kategorii C lub D, jednak w orzeczeniu Komisji nie uzasadniono z jakich przyczyn skarżącego zakwalifikowano do kategorii D - czyli jako całkowicie niezdolnego do służby. Pełnomocnik podważał również orzeczenie Komisji Lekarskiej w zakresie stwierdzenia braku związku między zdiagnozowanym u skarżącego schorzeniem, a pełnioną służbą. Decyzją nr [...] Lubuski Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w G. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ II instancji w całości podzielił stanowisko organu l instancji. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 45 ust. 1 ustawy ma zastosowanie tylko wówczas, gdy strażak wobec którego powinna być podjęta decyzja o zwolnieniu ze służby, wcześniej zaprzestał jej pełnienia z powodu choroby, w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Odnośnie zarzutów dotyczących prawidłowości orzeczenia Komisji Lekarskiej organ odwoławczy stwierdził, że organ decyzyjny l instancji był tym orzeczeniem związany i nie posiadał kompetencji do jego merytorycznej oceny, natomiast organ II instancji również nie znalazł podstaw do kwestionowania treści orzeczeń Komisji Lekarskich. Od decyzji organu II instancji D. W. wniósł skargę. W skardze skarżący podniósł te same zarzuty oraz argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sygn. akt II SA/Go 841/07 W myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy strażaka zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Decyzja wydana w oparciu o przytoczony tu przepis ustawy ma charakter tzw. decyzji związanej, co oznacza, że w wypadku zaistnienia okoliczności opisanej w dyspozycji danego przepisu prawa, organ administracyjny ma obowiązek wydania orzeczenia implikującego określone skutki prawne. A zatem - w przypadku omawianego tu przepisu art. 43 ust. 2 pkt 1 - wydanie przez komisję lekarską orzeczenia o całkowitej niezdolności strażaka do służby, skutkuje wydaniem przez właściwy organ decyzji o zwolnieniu ze służby. Należy jednak zauważyć, że decyzję o zwolnieniu ze służby podejmuje organ administracyjny, a zatem to na nim spoczywa ocena czy spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zwolnieniu. Ze względu na poważne skutki obligatoryjnego zwolnienia strażaka ze służby, fakt wystąpienia przesłanki zwolnienia musi być bezsporny. Przepis art. 43 ust. 2 pkt 1 ma charakter wyraźnie restrykcyjny, dlatego konieczne jest stosownie ścisłej jego wykładni. Skoro zwolnienie ze służby ma nastąpić w oparciu o orzeczenie lekarskie o całkowitej niezdolności do służby, to organ ma prawo i obowiązek oceny czy w danej sprawie fakt zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 1 jest bezsporny. Takie uprawnienie organu wynika z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., które to zasady ogólne postępowania administracyjnego, ze względu na doniosłość sprawy zwolnienia ze służby, będą miały w tym postępowaniu pełne zastosowanie. W rozpatrywanej sprawie organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że są związane treścią orzeczenia komisji lekarskiej i nie posiadają kompetencji do jego merytorycznej oceny. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, nie chodziło o merytoryczną ocenę orzeczenia komisji lekarskiej, gdyż do takiej organ administracyjny nie jest uprawniony, lecz o wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w związku z treścią tegoż orzeczenia. W orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Z. nr [...] jako schorzenie powodujące całkowitą niezdolność skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej wskazano zaburzenie 4. Sygn. akt II SA/Go 841/07 osobowości i według tegoż rozpoznania zakwalifikowano skarżącego do kategorii D, czyli uznano, że jest całkowicie niezdolny do służby. Jako podstawę prawną ustalenia zdolności do służby Komisja wskazała § 70 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (DZ.U. z 1995r. Nr 146, póz. 712) -załącznik nr 2, natomiast jako podstawę prawną ustalenia w zakresie związku schorzenia ze służbą Komisja wskazała rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005r. (DZ.U. z 2005r. Nr 206 póz. 1723)-załącznik nr 2. Stosownie do treści § 1 pkt 10 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995r. załącznik nr 2a otrzymuje - nr 3, a załącznik ten odnosi się m.in. do strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W § 70 pkt 1 załącznika nr 3 wymieniona została następująca jednostka chorobowa: osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca zdolności adaptacyjne. W dacie wydania decyzji przez organ l instancji skarżący pełnił funkcję dowódcy sekcji w Komendzie Miejskiej PSP w Gorzowie Wlkp., a zatem jednostka chorobowa pod pozycja § 70 pkt 1 kwalifikowała go do kategorii D lub C. W opisie choroby ustawodawca stwierdził, że przez osobowość nieprawidłową (psychopatia, socjopatia, charakteropatia) należy rozumieć niedorozwój lub defekt jej sfery dążeniowej lub uczuciowej, bez względu na etiologię. Odnośnie punktu 1 § 70 stwierdzono, że przepis ten dotyczy badanych z cechami nieprawidłowej osobowości bez objawów stałego nieprzystosowania. A zatem jak z powyższego wynika, zawarte w orzeczeniu Komisji Lekarskiej rozpoznanie w postaci zaburzeń osobowości nie odpowiada (przynajmniej terminologicznie) wymienionej w § 70 pkt 1, załącznik nr 2 (powinno być - nr 3) wyżej wskazanego rozporządzenia jednostce chorobowej , jaką jest osobowość nieprawidłowa. Nadto z dwóch możliwych do orzeczenia kategorii zdolności do służby, wzajemnie się wykluczających, Komisja wskazała na kategorię D - czyli całkowicie niezdolny do służby. Przy czym kategoria C - w myśl § 1 pkt 3 a wyżej wskazanego 5. Sygn. akt II SA/Go 841/07 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995r, oznacza: zdolny do służby z ograniczeniem, co oznacza że u osoby badanej stwierdzono przewlekłe schorzenie lub ułomności fizyczne albo psychiczne, które trwale lub czasowo zmniejszają sprawność fizyczną lub psychiczną do służby, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na określonym stanowisku. Z orzeczenia Komisji Lekarskiej nie wynika jakie przesłanki legły u podstaw zakwalifikowania skarżącego do kategorii D, czyli uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do służby. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., orzeczenia o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności stanowiącego załącznik nr 2a (a następnie, po zmianie - nr 3 - w wypadku kandydatów do służby w PSP i strażaków), natomiast w myśl § 13 ust. 2 przy rozpoznaniu stosuje się terminologię kliniczną oraz z powołaniem się na paragrafy i punkty wykazu. Stosownie do treści § 23 pkt 1 rozporządzenia orzeczenia, które ustalają trwałą niezdolność do służby powinny być szczegółowo uzasadnione. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Z., które było podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie, powyższych wymogów formalnych nie spełnia. W tej sytuacji zasadnym było wyjaśnienie istniejących wątpliwości poprzez sprecyzowanie użytych w orzeczeniu pojęć oraz uzasadnienie przyjętej kategorii zdolności do służby. Podstawę prawną do podjęcia czynności procesowych we wskazanym kierunku stanowią przepisy art. 7, 8, 77§ 1, i 80 k.p.a. Należy stwierdzić, że istota przeprowadzenia czynności procesowych w powyższym zakresie nie powinna polegać na ocenie merytorycznej orzeczenia, lecz na wyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności. Ze względu na charakter decyzji o zwolnieniu strażaka ze służby, który to stosunek służbowy, w myśl przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, podlega szczególnej ochronie, okoliczności powodujące wydanie takiej decyzji winny być wnikliwie przeanalizowane i umotywowane. Organ administracyjny jest związany orzeczeniem lekarskim o całkowitej niezdolności do służby, jednak w wypadku zaistniałych, uzasadnionych wątpliwości - stosownie do przepisów k.p.a. - ma 6. Sygn. akt II SA/Go 841/07 obowiązek ich wyjaśnienia. Nie do pogodzenia z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą legalności działania organu administracyjnego, byłaby sytuacja, w której organ administracyjny wydaje decyzję godzącą w interesy strony, w oparciu o materiał dowody nasuwający wątpliwości. Za niezasadny należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Przepis powyższy ( w związku z art. 43 ust. 2 pkt 1) odnosi się do sytuacji strażaka, wobec którego orzeczono trwałą niezdolność do służby z powodu choroby, w okresie kiedy strażak z powodu tej samej choroby przebywał na zwolnieniu lekarskim. Na taką interpretację przepisu art. 45 ust. 1 wskazuje jego literalne brzmienie. Przepis te nie może mieć zastosowania do sytuacji, w której strażak nie zaprzestał służby z powodu choroby, która była podstawą stwierdzenia trwałej niezdolności do służby, a taki stan faktyczny miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie naruszona została wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu. Zasada ta przejawia się między innymi w prawie strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. (por. Dawidowicz, postępowanie administracyjne, str. 94). Stwierdzone przez Sąd uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją 7. Sygn. akt II SA/Go 841/07 poprzedzająca zostały uchylone. Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy. 8.