VII SA/Wa 1974/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż wskazana decyzja została doręczona m. in. Spółkę S., uznanej przez Starostę B. za stronę postępowania z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy z należącą do ww. spółki działką nr [...], przy czym właściciela sąsiedniej działki organ ustalił na podstawie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów. Wniosek zaś o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. złożył S. N. twierdząc, iż jest stroną zakończonego nią postępowania pominiętą w jego toku. Skarżący przypisał sobie prawa strony powołując się na toczące się od 1998 r. postępowanie przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie uregulowania w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - własności części nieruchomości w S., oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Zakwestionował on usytuowanie przedmiotowego budynku w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa w zakresie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa budowlanego. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej jest zobowiązany zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w objętej wnioskiem sprawie. Bowiem zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest oparte na przepisach prawa materialnego - a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 - z późn. zm.). W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z powołanym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, przy czym, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć (według art 3 pkt 20 ww. ustawy) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W analizowanej sprawie, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła zaś osoba nie należąca do kręgu ściśle określonych w cytowanych przepisach osób, którym przysługują zastrzeżone wyłącznie dla stron postępowania prawa i obowiązki. Na podstawie materiału dowodowego sprawy organ wojewódzki stwierdził, że Starosta B. prawidłowo ustalił właściciela sąsiedniej działki nr [...] na podstawie aktualnego w dacie wydania kwestionowanej decyzji wypisu z ewidencji gruntów. Ponadto, uznanie za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie właściciela sąsiedniej działki nr [...] nie było w ogóle konieczne. W związku z wyżej wykazanym brakiem legitymacji procesowej S. N. w sprawie zakończonej wskazaną decyzją, organ pierwszej instancji stwierdził, iż złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może w świetle art. 157 § 2 Kpa odnieść skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie - zatem zgodnie z przepisem art. 157 § 3 Kpa, odmówiono wszczęcia postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwałach NSA (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997, nr 3, poz.102, oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99, ONSA 2000/1/6), kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym tj. posiadanie przymiotu strony, należy do prawa materialnego (w niniejszej sprawie do Prawa budowlanego). Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu, obejmuje wyłącznie działkę nr ewid. [...], w S. Żądający wszczęcia postępowania nadzorczego S. N. wywodzi swoją legitymację procesową z faktu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania sądowego o ustalenie prawa własności działki [...]. Tym samym bezsporne jest, że skarżący - ani na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego nie legitymował się żadnym z ww. tytułów prawnych do działki [...]. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż we wstępnym etapie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ ogranicza się jedynie do badania przesłanek formalnoprawnych, nie ocenia natomiast merytorycznej zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, dlatego też w niniejszym postępowaniu nie zajęto stanowiska co do wskazanych przez Wnioskodawcę przesłanek stwierdzenia nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. .N., wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydanej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowego w S. [...]. W postępowaniu tym został pominięty, zaś legitymację procesową wywiódł z twierdzenia, iż jest właścicielem działki przylegającej bezpośrednio do ściany w/w budynku (działka nr [...]), zatem stroną postępowania w rozumieniu prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie ustalenia wymienionego prawa własności toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w Z. z wniosku S. N., pod sygn. akt I Ns 717/03. Skarżący podkreślił, iż jego zdaniem istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania tj. wniosek pochodzi od strony postępowania oraz zawiera informacje uprawdopodabniające wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności z urzędu. S. N. argumentował dalej, iż sam zarzut pominięcia strony postępowania nie jest wystarczający do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a uprawnia jedynie do wznowienia postępowania, jednakże zarzuty skierowane pod adresem decyzji ostatecznej, jako dalej idące i wypełniające niektóre przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uprawniały do żądania stwierdzenia nieważności. Skarżący zgłosił ponadto zarzuty dotyczące bezpośrednio decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym że organy nie zbadały, że budynek usytuowany jest w dwóch granicach, nie zbadał, czy decyzja budowlana nie została doręczona właścicielowi sąsiedniej działki nr [...], tj. Spółce S., która również pominięto w postępowaniu. Ponadto skarżący stwierdził, że zarówno Starosta B., jak i Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając sprawę przeoczyli, iż udzielone pozwolenie budowlane dotyczy działki, która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani do innej drogi oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego, zatem udzielenie takiego pozwolenia nie było dopuszczalne. Kończąc swoje wywody skarżący podniósł, iż jego zdaniem naruszono § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez zezwolenie na usytuowanie ścian w dwóch równoległych granicach działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Postępowanie dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania można podzielić na dwie fazy. Postępowanie wstępne i postępowania rozpoznawcze. Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Dopiero w postępowaniu rozpoznawczym jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa lub też wad określonych w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 Kpa. W niniejszej sprawie, na etapie postępowania wstępnego Wojewoda [...] badał czy wniosek S. N. jest dopuszczalny, to znaczy czy nie występują takie przesłanki o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, które uniemożliwiałyby wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności. Jedną z takich przesłanek o charakterze podmiotowym jest brak przymiotu strony wnioskodawcy. Stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest więc oparte na przepisach prawa materialnego - a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż Starosta B. słusznie określił właściciela sąsiedniej działki nr [...] na podstawie aktualnego w dacie wydania kwestionowanej decyzji wypisu z ewidencji gruntów. Z wypisu tego nie wynikało, aby właścicielem tym był skarżący - S. N., który prawo do bycia uznanym za stronę wywodził właśnie z faktu, iż od 1998 r. toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie uregulowania własności części nieruchomości w Siewierzu, oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Ustalając zatem uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Starosta B. oparł się o dokument pewny jakim jest w/w wypis. Właściwie więc postąpił Wojewoda [...] prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podnosząc wystąpienie przesłanki braku przymiotu strony wnioskodawcy. Wystąpienie takiej okoliczność musiało zaś, zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa skutkować wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] Na marginesie należy zauważyć, iż ewentualne uzyskanie przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...] na podstawie rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w Z. będzie ewentualnego mogło zgodnie treścią art. 145 § 1 Kpa stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nie zaś jak podnosił skarżący - stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić należy, iż jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skarżący nie może powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzji z dnia 19 września 2007 r., znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.