I OSK 774/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Ewa Dzbeńska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2453/07 w sprawie ze skargi H. M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. M. S. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2453/07 oddalił skargę H. M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. odmówił stwierdzenia, iż część nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej "Dobra Ziemskie C." oznaczonej obecnie jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] o łącznej pow. 8,7314 ha, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 12 ze zm. - dalej dekret PKWN). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania H. M. S. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż wniosek H. M. S. jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporem cywilnym - rozstrzyganym przez sądy cywilne. Na skutek wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/05 skargę oddalił. W wyniku skargi kasacyjnej H. M. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 120/06 uchylił zaskarżone orzeczenie jak również decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. NSA, podzielając stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. o odmowie stwierdzenia, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku H. M. S. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, przejęciu na własność Skarbu Państwa podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Organ wskazał, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest przy tym znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników i może obejmować tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Potwierdza to treść art. 6 dekretu PKWN, a także § 11 i § 44 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). Natomiast z żadnego przepisu dekretu nie wynika, by z przejęcia na cele reformy rolnej wyłączone były między innymi pałace z ogrodami czy zespoły pałacowo parkowe pozostające w funkcjonalnej łączności z majątkami ziemskimi. Uznanie, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e/ dekretu PKWN, skutkowałoby przy tym dopuszczalnością zamieszkiwania przez jego właściciela z rodziną w pałacu i korzystaniem z niego w nieskrępowany sposób z innych zabudowań gospodarczych i parku. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z przepisami zarówno dekretu, jak i rozporządzenia wykonawczego, według których właścicielom nie wolno było w ogóle przebywać i zamieszkiwać na terenie znacjonalizowanej nieruchomości, a gospodarstwo rolne na ogólnych zasadach reformy rolnej mogło być mu ewentualnie przydzielone tylko w innym powiecie. Oznacza to, iż zespoły pałacowo-parkowe, które wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, razem z pozostałym majątkiem ziemskim, przejmowane były na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Organ powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, iż z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, by przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze rolnym. Organ ustalił, iż w rozpoznawanej sprawie część nieruchomości, gdzie zlokalizowany był zespół mieszkalny, nie miała odrębnej księgi wieczystej. W dacie przejęcia nieruchomości J. na rzecz Skarbu Państwa istniał związek terytorialny, gdyż skarżąca nie wykazała by zespół pałacowo-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. O braku takiego związku nie może przesadzać jej otoczenie płotem, bowiem ogradzanie części mieszkalnej nieruchomości jest powszechną praktyką. Nie mogło to zatem stanowić o utracie jej związku funkcjonalnego z resztą nieruchomości ziemskiej, który wynikał również z domniemanego faktu utrzymywania zespołu pałacowo-parkowego z dochodów uzyskiwanych z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Za powiązaniem organizacyjnym, w ocenie organu, przemawiał fakt, iż właściciel majątku podejmował kluczowe decyzje dotyczące zarządu majątkiem, mimo że bieżący zarząd sprawował rządca zamieszkały osobno. Istniał także związek funkcjonalny bowiem majątek dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, dostarczał też żywność dla mieszkańców pałacu. Nadto wnioskodawczyni nie wykazała, że właściciel majątku ziemskiego w C. w dniu wejścia wżycie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, miał odrębne źródła dochodów, z których utrzymywał zespół pałacowo-parkowy, albo że miał odrębnych dostawców produktów rolnych na potrzeby pałacu. Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. M. S. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej obejmuje także nieruchomości, które nie są lub nie mogą być wykorzystywane na cele rolnicze, o ile tylko istnieje prawdopodobieństwo, że nieruchomości te były finansowane przez ich właściciela z przychodów uzyskiwanych z działalności rolniczej, art. 1 ust. 2 lit. d/ i e/ dekretu PKWN, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepisy te mogą stanowić podstawę przejęcia na cele reformy rolnej budynków o charakterze nierolniczym, podczas gdy przepisy te stanowią, że celem przeprowadzenia reformy rolnej jest jedynie zarezerwowanie odpowiednich terenów dla określonych instytucji lub na określone potrzeby, nie zaś budynków. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77, 80, 107 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej organ wybiórczo potraktował materiał dowodowy i bezpodstawnie pominął podczas jego oceny dokument w postaci urzędowej mapy potwierdzającej wyodrębnienie w sensie prawnym zespołu pałacowo-parkowego oraz zeznania skarżącej opisującej sposób zagospodarowania i wykorzystywania przejętej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wspomnianym wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2453/07 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako p.p.s.a.) skargę H. M. S. oddalił. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, iż na mocy art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych, przechodziły z dniem 13 września 1944 r. bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa. Sąd I instancji wywiódł iż, ustawodawca na cele reformy rezerwował budynki i tereny zabudowane z przeznaczeniem na określone w nim cele a zatem przejęciu podlegały też zabudowania mieszkalne stanowiące siedzibę właściciela majątku i jego rodziny. Za zamiarem upaństwowienia budynków przemawia również, w ocenie Sądu I instancji, treść art. 6 dekretu PKWN, który przewidywał, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmie zarząd nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Mając na uwadze treść art. 7 dekretu PKWN budynki mieszkalne także podlegały objęciu zarządem, bowiem po jego objęciu sporządza się dokładny opis objętych nieruchomości oraz usuwa się w terminie trzech dni dotychczasowych właścicieli. Na szeroki zakres przedmiotowy stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje, zdaniem Sądu, także art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U. Nr 27, poz. 162), według którego resztówkami w rozumieniu niniejszego dekretu są części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP z 1945 r. Nr 3, poz. 13) wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkim innym urządzeniem oraz inwentarzem. Również dekret wydany w dniu 8 października 1945 r. o przeprowadzeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek (Dz.U. Nr 44, poz. 251 ze zm.) potwierdza okoliczność, iż nieruchomość ziemska obejmowała także cały ośrodek z zabudowaniami, które nie służyły bezpośrednio produkcji rolnej. Sąd I instancji powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2003 r. sygn. akt III CK 36/02 podniósł, iż dom mieszkalny właściciela nieruchomości ziemskiej stanowił jej cześć składową i w aspekcie prawnorzeczowym dzielił los nieruchomości. Analizując przepisy dekretu o reformie rolnej, a w szczególności przepis określający cele reformy Sąd Najwyższy stwierdził, że bezpośrednim celem dekretu było odjęcie własności dotychczasowych właścicieli i przekazanie jej innym podmiotom, a nie nacjonalizacja ziemi (uchwała z dnia 6 grudnia 2005 r., III CZP 90/05). Również Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dekret nie tylko dokonywał zmian w strukturze własności rolnej lecz poprzez jej zakres niszczył polskie ziemiaństwo jako grupę społeczną (postanowienie z dnia [...] lutego 2001 r., SK5/01). Sąd I instancji stwierdził, iż rozważając cele przejęcia nieruchomości ziemskich na podstawie dekretu o reformie rolnej, nie można odnosić się do art. 1 ust. 1 dekretu w oderwaniu od treści innych postanowień w nim zawartych, a także innych wydanych przez ówczesną władzę aktów normatywnych związanych z reformą rolną. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie niniejszej z załączonej mapy wynika, że zespół pałacowo-parkowy stanowiły trzy działki geodezyjne o nr [...],[...],[...]. Działki [...] i [...] to wody stojące (stawy), zaś działka [...] o powierzchni 5,20 ha to teren zabudowany. Według zeznań wnioskodawczyni na działce były zlokalizowane pałac, oficyny, pralnia, oranżeria oraz park. Wyodrębnienie geodezyjne służy z reguły celom ewidencyjnym gruntów i nie oznacza wydzielenia prawnego. Nie ma więc podstaw by przyjąć, że zespół pałacowo-parkowy stanowił odrębną własność. Nadto nie każde wydzielenie prawne skutecznie wyłączało nieruchomość spod działania dekretu. Powierzchnie wydzielonych prawnie nieruchomości pozostających w łączności podmiotowej stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą podlegały zliczeniu. Mając na uwadze interpretacje przepisów dekretu jaką dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 16 września 1990 r. W 3/89 przyjąć należy, iż z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości nie mające charakteru rolnego, a więc m.in. działki budowlane nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. Trybunał Konstytucyjny wprowadzając pojęcie związku funkcjonalnego nie wskazał według jakich kryteriów należy oceniać jego istnienie. Również orzecznictwo sądów administracyjnych takich kryteriów nie wypracowało. W ocenie Sądu I instancji, związek funkcjonalny to wzajemna zależność nieruchomości połączonych osobą właściciela. Choć wykładnia Trybunału Konstytucyjnego nie jest wiążąca i stanowi tylko wskazówkę interpretacyjną, organ rozważył, czy w przedmiotowej sprawie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy geodezyjnej wynika, że zespół pałacowo-parkowy był otoczony ze wszystkich stron zabudowaniami folwarcznymi i pozostawał z nimi w bezpośredniej bliskości, co umożliwiało codzienny kontakt "pałacu z folwarkiem". Według protokołu przejęcia majątku zabudowania folwarczne to czworaki (widoczne na mapie), mieszkania podwórzowe, mieszkania przy stajniach, zabudowania gospodarcze (stajnie, obory, chlewnie, stodoła, baraki, szopy, piwnice, spichlerze, magazyny), remiza i łaźnia. Usytuowanie zespołu pałacowo-parkowego w centrum folwarku wskazuje na jego powiązanie terytorialne i organizacyjne. Pałac będący stałą siedzibą właściciela i jego rodziny z uwagi na jego położenie stanowił centrum nieruchomości ziemskiej i ośrodek decyzyjny majątku. Dalej Sąd wskazał, iż właściciel majątku zatrudniając administratora nie tracił przez to wpływu na funkcjonowanie majątku, nie wyzbył się władztwa nad nim. Istotne decyzje nie mogły zapadać bez udziału lub akceptacji właściciela. Istniały także więzi finansowe, bowiem dochody właściciela uzyskiwane z majątku zapewniały utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego i bez nich nie mógłby funkcjonować, gdyż stanowił on źródło utrzymania domu i rodziny. Sąd podniósł, iż powiązania finansowe pomiędzy dworem lub pałacem a majątkiem miały miejsce zawsze i stanowią kryterium wspomagające a nie decydujące dla ustalenia związku funkcjonalnego. WSA w Warszawie uznał, iż organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności w sprawie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a materiał dowodowy, który nie jest zbyt obszerny, nie został potraktowany, jak twierdzi skarżąca, wybiórczo. Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo ustalił, że zespół pałacowo-parkowy nie był prawnie wyodrębniony i ustaleń tych nie podważa przywołana mapa. Odniósł się także do sposobu zarządzania majątkiem opisanego przez wnioskodawczynię w zeznaniach nie odmawiając wiarygodności zarówno jej zeznaniom jak również dokumentu w postaci mapy. Jak zauważył Sąd, organ orzekający w sprawie niniejszej wyciągnął jedynie z tych dowodów inne wnioski niż uczyniła to strona. Sąd I instancji stwierdził, że wykładnia przepisów dekretu budzi poważne kontrowersje w orzecznictwie i prezentowane są rozbieżne stanowiska co do definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", a także co do interpretacji wskazanych w dekrecie celów reformy rolnej, jak również, iż nie ma zgodności co do tego, czy przepisy dekretu dawały podstawę do przejęcia na cele reformy rolnej budynków mieszkalnych (dworów, pałaców wraz z otoczeniem parkowym) właścicieli majątków ziemskich to jednak skład orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż za nieruchomość ziemską przyjmuje się także użytki nierolne, w tym zabudowania mieszkalne właścicieli majątków. Na końcu swych rozważań, WSA w Warszawie podniósł, iż celem dekretu było niewątpliwie pozbawienie całych majątków warstwy społecznej jaką było ziemiaństwo, a zakres i sposób przeprowadzenia reformy rolnej jest w obecnej rzeczywistości trudny do zaakceptowania, niemniej jednak naprawienie przynajmniej w jakimś stopniu krzywd byłym właścicielom lub ich następcom prawnym może nastąpić poprzez unormowanie ustawodawcze. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. M. S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: 1) naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej obejmuje także nieruchomości, które nie są lub nie mogą być wykorzystywane na cele rolnicze; 2) naruszenie art. 1 ust. 2 lit. d/ i e/ dekretu PKWN poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mogą stanowić podstawę przejęcia na cele reformy rolnej budynków o charakterze nierolniczym, podczas gdy przepisy te stanowią wyraźnie, że celem przeprowadzenia reformy jest jedynie zarezerwowanie odpowiednich terenów dla określonych instytucji lub na określone potrzeby, nie zaś budynków. Nadto strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, zwanej dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pomimo naruszeń, jakich dopuściły się organy administracji, tj.: 1) naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez: a) nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała, by zespół pałacowo-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego, w sytuacji, gdy nieruchomość ta została wyodrębniona geodezyjnie, a zatem mogła stanowić odrębny od pozostałej części nieruchomości przedmiot obrotu, a ponadto obowiązujące w 1945 r. przepisy prawa cywilnego i prawa dotyczącego ustroju ksiąg wieczystych nie wymagały dla wyodrębnienia części nieruchomości rolnej z przeznaczeniem na inny cel niż rolny wpisu w księdze wieczystej, b) błędne ustalenie, że pomiędzy nieruchomością, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, a pozostałą częścią nieruchomości istniał związek funkcjonalny, w sytuacji, gdy zarówno z przedstawionej mapy jak i zeznań skarżącej wynika, że wszystkie budynki gospodarcze położone były poza nieruchomością pałacowo-parkową, a cała działalność gospodarczo-rolnicza prowadzona była poza terenem nieruchomości pałacowo-parkowej, zaś nieruchomość pałacowo-parkowa mogła funkcjonować bez nieruchomości rolniczej; 2) naruszenia art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, o których mowa w pkt 1 i niewyjaśnienie, z jakich przyczyn organ odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierespektowanie hierarchii źródeł prawa w drodze uznania, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem wykonawczym do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej") mogło rozszerzać zakres działania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN stoi w sprzeczności z ukształtowaną i ugruntowaną linią orzecznictwa, w tym także poglądami i interpretacją pojęcia "nieruchomość ziemska" zawartą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. w sprawie W 3/89. Nieruchomości ziemskie to obiekty, które mają charakter rolniczy i takie rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w niektórych jego przepisach mianowicie art. 1 ust. 2 lit. a/ i art. 6, oraz w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania wspomnianego dekretu (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Analiza tych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy było przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, które mogły być wykorzystane rolniczo. Kasator podniósł, iż okoliczność, że dany grunt nie stanowi użytku rolnego nie przesądza jeszcze o tym, że nie może zostać przeznaczony na cele rolnicze. Może on bowiem służyć pod zabudowę budynkami gospodarczymi, wypas zwierząt hodowanych itp., a zatem nieruchomość rolna może składać się zarówno z użytków jak i nieużytków rolnych. Zatem zestawienie różnych powierzchni nie przesądza w żaden sposób, że ogólna powierzchnia przejmowanej nieruchomości ma obejmować także jej części o charakterze nierolniczym. W dalszej części uzasadnienia zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej, jej autor podnosi, iż WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 lit. d/ i e/ dekretu PKWN poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te mogą stanowić podstawę przejęcia na cele reformy rolnej budynków o charakterze nierolniczym, podczas gdy przepisy te stanowią wyraźnie, że celem przeprowadzenia reformy jest jedynie zarezerwowanie odpowiednich terenów dla określonych instytucji lub na określone potrzeby, nie zaś budynków. W ocenie Sądu powołany przepis daje podstawy do przejmowania, nie tylko terenów, ale także budynków mieszkalnych właścicieli nieruchomości, a nieruchomość ziemska, w rozumieniu ówczesnego ustawodawcy obejmowała także zabudowania mieszkalne z przyległym podwórzem i parkiem, które nie służyły bezpośrednio produkcji rolnej. Zdaniem skarżącej taka interpretacja powołanych przepisów nie znajduje poparcia w treści dekretu, który w żadnym z postanowień nie wskazuje, by przejęciu miały podlegać także budynki mieszkalne. Wywodzenie, że dekret mógł być podstawą przejmowania budynków mieszkalnych, gdyż ani sam dekret, ani przepisy wykonawcze do niego nie wyłączają ich przejęcia, w ocenie kasatora jest niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą. Tylko bowiem te przedmioty własności, które wskazane zostały wprost w treści dekretu mogły ulec przejęciu, zaś to, co nie zostało dekretem objęte nie mogło przejść na własność państwa (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1995 r. sygn. akt II SA 1400/94). Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował dotkniętą naruszeniami przepisów postępowania analizę materiału dowodowego w sprawie niniejszej dokonaną przez organ i przyjął, iż nieruchomość zabudowana kompleksem pałacowo-parkowym nie została wyodrębniona w sensie prawnym. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działki nr [...],[...],[...],[...],[...] była wydzielona geodezyjnie, na którą to okoliczność została przedstawiona mapa. Zatem samo wydzielenie działki pozwala uznać ją za wyodrębnioną prawnie, gdyż działka taka może być odrębnym od reszty nieruchomości przedmiotem obrotu. Warunkiem koniecznym do przeniesienia własności nieruchomości jest jej wyodrębnienie poprzez wytyczenie granic geodezyjnych. Nie ma natomiast konieczności zakładania dla tak wydzielonej nieruchomości księgi wieczystej. Wyodrębniona geodezyjnie nieruchomość może być samodzielnym, odrębnym od reszty nieruchomości przedmiotem obrotu, a zatem jest ona wyodrębniona nie tylko fizycznie, ale także prawnie. Tym samym do wyodrębnienia prawnego nieruchomości nie jest konieczne uwidocznienie jej w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, jak podnosi to Sąd. Zatem mając na uwadze powyższe, nie można podzielić stanowiska Sądu, iż do wydzielenia prawnego nieruchomości nie doszło. Nieruchomość zabudowana kompleksem pałacowo-parkowym była wyodrębniona geodezyjnie, co wystarcza do uznania, iż doszło do wyodrębnienia prawnego tej nieruchomości z pozostałej nieruchomości służącej do celów rolniczych. Dalej kasator podniósł, iż w jego ocenie dokonując interpretacji pojęcia "związku funkcjonalnego" pomiędzy rolniczą i nierolniczą częścią nieruchomości należy kierować się celem reformy rolnej, którym było tworzenie sprawnie funkcjonujących gospodarstw rolnych. Z tej przyczyny związek funkcjonalny powinien być badany pod kątem niezbędności nierolniczej nieruchomości dla funkcjonowania rolniczej. Tak więc gdyby gospodarstwo rolne nie mogło sprawnie funkcjonować bez kompleksu pałacowo-parkowego, wówczas słusznym byłoby powoływanie się na związek funkcjonalny pomiędzy nimi jako na uzasadnienie przejęcia własności także kompleksu pałacowo-parkowego. Przede wszystkim całość zabudowań i obiektów gospodarczych znajdowała się poza nieruchomością pałacowo-parkową, a jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2582/98 - istotną okolicznością świadczącą o braku powiązań pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią nieruchomości wykorzystywaną na cele rolnicze jest fakt, że na wyodrębnionym terenie (działce), na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, nie znajdują się żadne obiekty folwarczne, inwentarskie czy gospodarcze. Należy podkreślić, że wszelka działalność rolnicza, także odbywała się poza tą nieruchomością. Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks pałacowo-parkowy był więc całkowicie zbędny i bezużyteczny. Nadto cześć pałacowo-parkowa mogła funkcjonować całkowicie samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego, służąc - tak jak dotychczas - jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela. Kwestia utrzymywania się mieszkańców pałacu z dochodów gospodarstwa rolnego nie przesądza jeszcze o istnieniu więzi funkcjonalnej pomiędzy dwiema nieruchomościami, gdyż w przypadku utraty tych dochodów nieruchomość mogła nadal funkcjonować i być finansowana z innych źródeł, a zatem nieruchomość rolna i pałacowo-parkowa nie były ze sobą powiązane w żaden sposób ani w sensie finansowym, ani organizacyjnym i funkcjonowały całkowicie niezależnie od siebie i żadna z nich nie była niezbędna drugiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Trzeba przy tym dodać, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w punkcie II skargi kasacyjnej pozostają w bezpośrednim związku z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego. Przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia dotyczące zespołu pałacowo-parkowego jako części składowej majątku ziemskiego podlegającego reformie rolnej są bowiem rezultatem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 lit. d/ i e/, oraz art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej. Sąd I instancji uznał, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy stanowił część składową majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie C.". Zdaniem Sądu za przyjęciem takiego poglądu przemawiała okoliczność, że nie był on jako nieruchomość wyodrębniony prawnie i istniał ścisły związek funkcjonalny między tym zespołem a majątkiem ziemskim C. Obie nieruchomości łączyła osoba właściciela, zespół pałacowo-parkowy usytuowany był w centrum folwarku a siedziba właściciela i jego rodziny stanowiła centrum nieruchomości ziemskiej i ośrodek decyzyjny majątku. Zdaniem Sądu tezie tej nie przeczy zatrudnienie administratora, który zarządzał majątkiem mając biuro poza pałacem. Trzeba na wstępie podkreślić, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, że z brzmienia przepisów dekretu, zwłaszcza po jego nowelizacji można wywieść wniosek, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie na cele reformy rolnej także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru rolnego. Z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny z uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 wskazał, że w zapisach dekretowych nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a/, b/, c/, d/ i e/ art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a/, b/ i c/ tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d/ i e/), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Przy przedstawionym wyżej założeniu najważniejsze jest ustalenie czy zespół pałacowo-parkowy, o którym mowa w niniejszej sprawie był częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, która miała z tą nieruchomością ścisły związek funkcjonalny. Nie sposób zgodzić się z sądem I instancji, że dowodem istnienia takiego związku jest brak wyodrębnienia prawnego działki, na której usytuowany był zespół pałacowo-parkowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z 19 września 1990 r. W 3/89 pojęcie "nieruchomości" nie jest jednoznaczne, a jego treść bywa różna w zależności od systemu prawnego. Aby cześć powierzchni ziemskiej stanowiła odrębny przedmiot własności potrzebne jest fizyczne wyodrębnienie takiej części, czyli działki, z ogólnej powierzchni ziemskiej. Oznaką tego wyodrębnienia są w zasadzie granice działki. Nie muszą przy tym być one widoczne w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach nawet jeśli nie są wyodrębnione prawnie bo wraz z innymi działkami wchodzą w skład nieruchomości, stanowiącej odrębny przedmiot własności. Właściciel poprzez odłączenie tej działki i wpis do nowo urządzonej księgi wieczystej może uczynić z tej działki nieruchomość w znaczeniu prawnym. W omawianej sprawie zespół pałacowo-parkowy wyodrębniony był nie tylko fizycznie jako siedziba właściciela i jego rodziny, ale także geodezyjnie. Fakt, że nie było dla tej nieruchomości urządzonej księgi wieczystej nie zmienia faktu, że była ta nieruchomość wyodrębniona z "Dóbr Ziemskich C.". Nie sposób też zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność nieruchomości połączonych osobą właściciela. Gdyby przyjąć to założenie za trafne to związek taki musiałby istnieć między nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolnym i nieruchomościami miejskimi, na których usytuowane były obiekty przemysłowe tylko dlatego, że miały wspólnego właściciela. Właściciel zatrudniał określone osoby powierzając im nadzór i zarządzanie wskazaną częścią swojego majątku. Fakt, że w omawianej sprawie w majątku ziemskim zatrudniony był administrator, którego siedziba znajdowała się poza zespołem pałacowo-parkowym świadczy o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego zespół, a tym samym przeniesieniu centrum kierowniczego poza jego teren. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń Sądu co do istnienia związku funkcjonalnego uznać należy za uzasadnione. Do rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozostaje zatem kwestia czy zespół pałacowo-parkowy służył głównie celom mieszkalnym, kulturalnym, wypoczynkowym i rezydencyjno-reprezentacyjnym czy też połączony był z pozostałymi częściami dóbr ziemskich więzami gospodarczymi, których istnienie warunkowało prawidłowe funkcjonowanie obydwu nieruchomości. Trzeba przy tym zastrzec, że za więź taką nie może być uznany fakt, iż właściciel i jego rodzina korzystali z dóbr, zarówno w postaci żywności jak i środków finansowych, wytworzonych przez majątek ziemski. Właściciel korzysta bowiem w sposób dowolny ze swoich dochodów i fakt, że dochody z jednej nieruchomości przeznacza na utrzymanie innej nie znaczy, że istnieje między nimi ścisły związek funkcjonalny. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 p.p.s.a.