II SA/Ol 1118/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M.P. i A.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie użytkowania części lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł. (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zmianami), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 Kpa, wstrzymał użytkowanie części lokalu mieszkalnego M. i A.P., położonego w "[...]", wykorzystywanego przez nich od marca 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie specjalistycznej praktyki lekarskiej. Organ nadzoru budowlanego powołał się w uzasadnieniu na ocenę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 marca 2007 r., zgodnie z którą podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na świadczeniu usług medycznych w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej wiąże się ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych. Powyższe, zdaniem organu nadzoru budowlanego, świadczy o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, bez pozwolenia właściwego organu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. i A.P., postanowieniem z dnia "[...]", uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie niewłaściwych przepisów Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w stanie faktycznym sprawy podstawę prawną stanowił art. 71a ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu II instancji nie miał także zastosowania w niniejszej sprawie art. 104 Kpa, gdyż przepis ten dotyczy merytorycznego rozparzenia sprawy, zaś organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu użytkowania, które jest wydawane w toku postępowania o zmianę sposobu użytkowania i nie kończy sprawy. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórnie wstrzymał użytkowanie części przedmiotowego lokalu mieszkalnego, powołując w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, art. 2 ust. 3 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U Nr 943, poz. 888) i art. 123 Kpa. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przywołał te same argumenty, które były podstawą wydania pierwszego postanowienia. Dodał ponadto, że z uwagi na fakt, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 2000 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe. Po rozpatrzeniu zażalenia M. i A.P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ponownie zarzucił organowi pierwszej instancji powołanie błędnej podstawy prawnej. Wywiódł, że na mocy art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) dotychczasowe przepisy należy stosować jedynie do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, wobec czego art. 2 ust. 3 poprzedniej ustawy zmieniającej nie będzie miał zastosowania. Wskazał ponadto, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2006 r., a obowiązkiem organu administracji jest stosowanie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania, za wyjątkiem postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", działając na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 123 Kpa, kolejny raz wstrzymał użytkowanie części przedmiotowego lokalu mieszkalnego oraz nałożył na stronę obowiązek przedstawienia do dnia 15 grudnia 2007 r. wyszczególnionych w sentencji dokumentów. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie ma art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, obligujący organ nadzoru budowlanego do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do nałożenia na użytkownika, który samowolnie zmienił sposób użytkowania danego obiektu, obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 tej ustawy. W złożonym zażaleniu M. i A.P. zarzucili, że organ pierwszej instancji, mimo szczegółowej wiedzy o całokształcie przedsięwzięć prowadzonych w przedmiotowej sprawie, żąda przedstawienia określonych dokumentów, czym narusza zakaz retroakcji przepisów prawa. Podkreślili, że warunkiem prowadzenia przez nich działalności w zakresie usług medycznych w przedmiotowym lokalu była nie tylko zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej, ale także uzyskanie zaświadczenia o wpisie do rejestru indywidualnych praktyk lekarskich. Dokumenty te zostały jednak pominięte przez organ pierwszej instancji, natomiast nadal są ważne i akceptowane w toku innych kontroli oraz w konkursach ofert na świadczenie usług medycznych. Żalący się podali ponadto, że nabyli lokal użytkowy na cele prowadzonej praktyki lekarskiej, jednakże prace adaptacyjne w tym lokalu są w toku, zaś z ich zakończeniem zaprzestaną użytkowania lokalu będącego przedmiotem postępowania. O powyższym poinformowali organ pierwszej instancji, który jednak nie podjął kroków w celu ugodowego załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził, że jest ono niedopuszczalne. Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu, że stosownie do art. 141 § 1 Kpa na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Artykuł 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu tak, jak to ma miejsce w art. 71a ust. 2, dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji błędnie pouczył stronę o możliwości wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie. W złożonej w dniu 9 listopada 2007 r. skardze M. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania do czasu wydania orzeczenia przez Sąd i zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowali w uzasadnieniu zasadność wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy działalność w nim prowadzona była i jest legalna. Wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posiada wiedzę o będącej w toku adaptacji na potrzeby praktyki lekarskiej nowego lokalu użytkowego skarżących, co pozostaje jednak bez wpływu na treść wydawanych przez ten organ postanowień. Powyższe narusza, w ocenie skarżących, przepisy art. art. 7, 8 i 13 Kpa. Zdaniem skarżących praktyka lekarska, którą nadal prowadzą w przedmiotowym lokalu, nie powoduje bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego ani nie grozi katastrofą budowlaną, by uzasadniała nakaz natychmiastowego zamknięcia działalności, będącej źródłem utrzymania skarżących i zatrudnianego przez nich personelu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdził ponadto, że zawarte w skardze zarzuty pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zmianami ) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zmianami), zwanej dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Należy podnieść, że w polskim systemie prawnym obowiązuje ogólna zasada, że organy administracji publicznej, rozpatrując sprawę administracyjną, stosują przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2007 r. P 28/2006, OTK-A 2007/9/109). Przypomnieć również wypada, że według stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji organ administracji stosuje przepisy prawa procesowego i ustrojowego. Natomiast przepisy prawa materialnego stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia zdarzenia wywołującego skutki prawne (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., III SA/Wa 1854/2006, LEX nr 301381 i z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2178/2006, LEX nr 301417, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Bk 279/2005, LEX nr 173748 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 11/2004, OTK-A 2006/4/40). Przy czym należy zastrzec, że ustawodawca może uregulować w przepisach przejściowych sytuacje, w których mimo obowiązywania nowego prawa, należy zastosować przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, objęte jest dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego. Obliguje on w ust. 1 właściwy organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje stronie zażalenie. W ustępach 2 i 3 przewidziano tryb postępowania legalizacyjnego, zaś w ust. 4 tego artykułu uregulowano sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Omawiany przepis wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r. Przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 71 dotychczas obowiązującej ustawy - Prawo budowlane oraz w punkcie 32 tego artykułu dodano art. 71a. Jednocześnie jednak w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej zastrzeżono, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (patrz Z. Kostka Prawo budowlane. Komentarz, ODDK Gdańsk 2005 r. str. 173, E. Radziszewski Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Wydanie II, LexisNexis Warszawa 2006 r. str. 215) Zasada ta obowiązuje również po dokonaniu kolejnych zmian Prawa budowlanego, które nastąpiły po dniu 31 maja 2004 r. Jest to zrozumiałe, w sytuacji gdy wszystkie nowelizacje (Dz. U. 2006 r. Nr 170, poz. 1217, Dz. U. 2007 r., Nr 99, poz. 665, Dz. U. 2007 r. Nr 127 poz. 880, Dz. U. 2007 r. Nr 88, poz. 587, Dz. U. 2007 r. Nr 127, poz. 880, Dz. U. 2007 r. Nr 191, poz. 1373) dotyczą zmian tejże ustawy, ale nie odnoszą się do omawianego przepisu art. 71a, nie uchylają, ani nie wprowadzają żadnych zmian do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, iż przepis ten nadal obowiązuje, mimo zmian dokonanych przez ustawodawcę w samej ustawie Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący rozpoczęli samowolne użytkowanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego na cele prowadzonej działalności gospodarczej (gabinet lekarski) w marcu 2000 r. Takich ustaleń dokonały organy orzekające w sprawie i okoliczność tę skarżący potwierdził także na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. W dacie podjęcia przez skarżących użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem lokalu kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulował art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowił on, że: "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". W tym miejscu wyjaśnić należy, że "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów prawa jest utożsamiane z odesłaniem "pośrednim", mającym skierować uwagę interpretatora przepisów na szczególny charakter takiego odesłania. W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie przepisów prawa niej jest czynnością jednolitą, gdyż można wyróżnić sytuacje, gdy przepisy prawa mogą być stosowane bez żadnych zmian w ich dyspozycji, przypadki, gdy przepisy, które mają być stosowane wymagają określonych modyfikacji oraz sytuacje, w których określone przepisy nie mogą być w ogóle stosowane z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Odnośnie do odesłania numerycznego z zastrzeżeniem "odpowiedniego stosowania", zastosowanie powinny mieć jedynie te przepisy odniesienia, które wymienił ustawodawca (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt I KZP 8/2006, OSNKW 2006/10/87 i z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt I KZP 6/2006, OSNKW 2006/6/56 i powołana tam literatura oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/2007, ONSAiWSA 2007/4/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt. I OSK 909/07, niepublikowany). Wobec powyższego art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., należy rozumieć w ten sposób, że w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50, art. 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych oraz w art. 57 ust. 7, dotyczącego samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71a Prawa budowlanego miałby zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), gdyby zdarzenie to miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 31 maja 2004 r. W takiej sytuacji stronie faktycznie nie przysługiwałoby prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 tej ustawy, gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ustawodawca nie przewidział w tym przepisie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego (jego części). Skoro jednak powołany wyżej przepis nie miał zastosowania w bezspornym stanie faktycznym sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego zażalenia. Obowiązek ten ciążył na organie odwoławczym tym bardziej, że odwołujący się w zażaleniu kwestionowali stosowanie wobec nich nowych regulacji prawnych, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, poza lakonicznym stwierdzeniem, że zażalenie w niniejszej sprawie nie przysługuje, w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie mają mieć zastosowanie przepisy art. 71a znowelizowanego prawa budowlanego. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżących naruszył także art. 15 Kpa i art. 134 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy rozpozna merytorycznie zażalenia skarżących. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.