II SA/Rz 907/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem -skargę oddala- II SA/Rz 907/07 U z a s a d n i e n i e Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm./, po rozpatrzeniu odwołań pełnomocników P.T.C. Sp. z o.o. w W. od decyzji Starosty z dnia [...]r. [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...]r., polegających na instalacji masztu antenowego i drogi kablowej na istniejącym budynku mieszkalnym oraz montażu systemu antenowego na działce nr 1433 obr. 4, przy ul. S. 13 w D., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Starosta wspomnianą decyzją z dnia [...]r. wniósł sprzeciw w sprawie zamierzonego przystąpienia do robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu jako instalacja masztu antenowego i drogi kablowej na istniejącym budynku mieszkalnym oraz montaż systemu antenowego według załączonego projektu budowlanego na działce nr 1433, przy ul. S. 13 w D. Organ ten uznał, że wykonanie samego masztu antenowego nie powoduje emisji pola elektromagnetycznego, a zatem nie mieści się w dyspozycji powołanego przez wnioskodawcę art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Również roboty planowane do wykonania w przyszłym pomieszczeniu technicznym nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia. W złożonych odwołaniach pełnomocnicy P.T.C. Sp. z o.o. w W. zarzucali niewłaściwą kwalifikację zamierzonych robót budowlanych, jako wymagających pozwolenia na budowę, a które w ich ocenie podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem pełnomocnika M.Ś. powołany przez organ I instancji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Nadto organ ten błędnie zakwalifikował prace mające na celu dostosowanie pomieszczenia w budynku mieszkalnym na pomieszczenie techniczne – powinny one zostać uznane za remont, wymagający jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Pełnomocnik odwołującej się radca prawny M.M. stwierdził, że wskazane prace mieszczą się w zakresie dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy – Prawo budowlane, przez co wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W jego ocenie przepis ten został dodany z myślą właśnie o operatorach telefonii komórkowej i rozszerza obowiązek dokonania zgłoszenia na instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń, bez względu na wysokość, emitujących pole elektromagnetyczne, zaliczonych do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał również, że wszystkie elementy instalacji są ściśle związane z antenami emitującymi pole elektromagnetyczne, nie mogą funkcjonować samodzielnie na dachu budynku bez elementu mocującego. Analizując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że objęta wnioskiem budowa nie może być realizowana w trybie zgłoszenia, nie podzielając jednak w pełni argumentacji zawartej w decyzji kwestionowanej odwołaniem. Wskazał, że w zgłoszeniu z dnia [...]r. skierowanym do Starosty poinformowano o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji masztu antenowego i drogi kablowej na istniejącym budynku mieszkalnym oraz montażu systemu antenowego na działce nr 1433 w D. Zgodnie z załączonym projektem budowlanym przedmiotem zgłoszenia jest budowa stacji bazowej telefonii GSM składającej się ze stalowego masztu antenowego o wysokości 13,20 m stabilizowanego odciągami linowymi, na którym planuje się zainstalowanie anten sektorowych i anten radiolinii. Nadto wg w/w projektu inwestor zamierza wykonać przebudowę części parteru budynku i wnękę powstałą po zamurowaniu wyjścia urządzić jako pomieszczenie techniczne. Zdaniem organu odwoławczego w/w prace nie mogą zostać uznane za instalowanie na obiekcie budowlanym urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c – Prawa budowlanego. Stację telefonii cyfrowej należy zakwalifikować jako budowlę, której wykonanie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę. W art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 207, poz. 2016/ wolnostojące maszty antenowe wymieniono wprost jako budowla. Do powyższej kategorii zakwalifikowano też części budowlane urządzeń technicznych /kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń/ oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wynika więc z powyższego, że za budowlę uznaje się jedynie części budowlane /fundamenty, maszty, słupy/ urządzeń technicznych jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Powyższe oznacza, że za budowlę nie uznaje się całej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. z masztu i urządzeń antenowych, a jedynie jej części budowlane /w tym przypadku stalowy maszt antenowy/. Zgodnie z art. 29 i 30 Prawa budowlanego budowa w/w masztów antenowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych /Dz.U. Nr 112, 1316/ stacje przekaźnikowe zostały zaliczone do obiektów budowlanych. W katalogu prac, których realizacja możliwa jest w trybie zgłoszenia, nie mieszczą się również roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczenia budynku na pomieszczenie techniczne /w tym zamurowanie wyjścia/. Zatem Starosta zgłaszając sprzeciw do zamiaru przystąpienia do robót budowlanych objętych zgłoszeniem inwestora, słusznie zakwalifikował je jako podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję z dnia [...]r. wniosła P.T.C. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na uznaniu, że definicja budowli ma znaczenie dla kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy konieczne jest odniesienie się do pojęcia "instalacja", naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 3 pkt 6 poprzez uznanie, że zakres przepisu nie obejmuje zgłoszenia skarżącego, art. 30 ust. 2 poprzez zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do charakterystyki planowanej inwestycji. Zarzucił ponadto uznanie przez organ, że skoro na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych traktuje stacje przekaźnikowe jako budowle, to w konsekwencji realizacja każdej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowlę. Wreszcie naruszenie przepisów postępowania a to: art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego o kwalifikacji inwestycji, art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, oraz art. 107 K.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]r., a także zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej poddał krytyce stanowisko organu, w którym za budowlę nie uznaje się całej stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się m.in. z masztu i urządzeń antenowych, a jedynie jej części budowlane /w tym przypadku stalowy maszt antenowy/. Wskazał bowiem, że skarżąca nie będzie realizowała inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego masztu antenowego, a jedynie na istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym posadowi urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne. Maszt antenowy nie stanowi przy tym samodzielnej konstrukcji. Dla skarżącej ma znaczenie tylko wówczas gdy poprzez działanie w ramach większej całości będzie zdolny do funkcjonowania jako stacja bazowa telefonii komórkowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres powyższej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, a zgodnie z brzmieniem tego przepisu sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym uwzględnienie skargi – a w myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 powyższej ustawy polega ono na uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem – może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że kwestionowana w skardze decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, czy też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 cyt. ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy orzekające naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 7, a także art. 9, 10 i 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, jak również nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. Akcentowano przy tym, że w razie wątpliwości co do sposobu i zakresu zgłoszonych robót budowlanych organ orzekający powinien wezwać zgłaszającego /inwestora/ do ich uzupełnienia. Otóż trzeba podnieść, że charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./ wskazuje w sposób wyraźny, że jest to postępowanie "uproszczone", które ogranicza się do dokonania przez właściwy organ oceny charakteru zamierzenia inwestycyjnego, a którego treść wynikać ma z dokumentów złożonych wraz ze zgłoszeniem. W tego typu postępowaniu w rzeczywistości organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, skoro termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, a upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu /tym samym uprawnia do rozpoczęcia robót/. W niniejszej sprawie także takiego postępowania wyjaśniającego, poza postępowaniem o charakterze gabinetowym – sprowadzającym się do oceny zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie zasadności wniesienia sprzeciwu, nie przeprowadzono. Stąd też nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dostatecznie wyjaśnia motywy, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję o sprzeciwie i dlatego za nietrafny należało uznać zarzut skargi co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. "poprzez brak należytego poinformowania skarżącej o kwalifikacji inwestycji" – zarzut ten nie został w uzasadnieniu skargi w żaden sposób rozwinięty. Podobnie też nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. – Sąd nie podziela także tego zarzutu, bowiem materiał aktowy rozpoznawanej sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania, że prawo strony skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone, a w szczególności w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można także zgodzić się z przedstawioną przez skarżącą argumentacją, że w razie wątpliwości co do zgłaszanych robót budowlanych organ orzekający /przyjmujący zgłoszenie/ powinien wezwać zgłaszającego do ich uzupełnienia. Stosownie bowiem do treści art. 30 ust. 2 /zdanie 3/ Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zatem o tym, czy konieczne jest uzupełnienie brakujących dokumentów rozstrzyga organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca nie wskazała o jakie dokumenty mogłaby uzupełnić złożone zgłoszenie, zaś dla organu I instancji dołączone do zgłoszenia dokumenty pozwalały na podjęcie stosownej decyzji. W rozpoznawanej sprawie sporne było to, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej może być realizowane na podstawie dokonanego przez nią zgłoszenia, czy też uzasadniona była ocena organu, że skarżąca winna uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, pogląd organów administracji architektoniczno-budowlanej zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że możliwe jest wykonanie adaptacji części budynku mieszkalnego /parteru/ na pomieszczenie techniczne w trybie zgłoszenia. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./ roboty budowlane /zdefiniowane w art. 3 pkt 7 tej ustawy/ można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 tej ustawy i ich wykładnia /tych przepisów/ musi być ścisła. Dla niektórych obiektów i robót budowlanych tam wymienionych zastrzeżono obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, dla dokonania oceny jego zgodności z prawem. Brak sprzeciwu tego organu w ciągu 30 dni od doręczenia mu zgłoszenia jest równoznaczny ze zgodą na rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych objętych zakresem zgłoszenia. Do zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w dniu [...] r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, jak wynika z akt sprawy, skarżąca dołączyła m. innymi projekt budowlany i dlatego zakres, a także charakter robót budowlanych składających się na zamierzenie inwestycyjne skarżącej określony być musi z jego uwzględnieniem. Zamiarem skarżącej, zgodnie z wspomnianym zgłoszeniem z dnia [...]r., było wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji masztu antenowego i drogi kablowej na istniejącym budynku mieszkalnym, znajdującym się na działce nr 1433 przy ul. S. 13 w D. oraz montażu systemu antenowego załączonego projektu budowlanego. Tenże projekt, sporządzony przez Przedsiębiorstwo "G." Sp. z o.o. w R., dotyczący tego konkretnego zgłoszenia obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się ze stalowego masztu o wysokości 13,20 m stabilizowanego odciągami linowymi, na którym z kolei będą zainstalowane anteny TB i MW montowane na adapterach. Jednocześnie w projekcie tym przewidziano przebudowę części parteru budynku mieszkalnego i wykonanie pomieszczenia technicznego we wnęce powstałej po zamurowaniu wyjścia. Urządzenia techniczne znajdujące się w tym pomieszczeniu, wg wyjaśnień pełnomocnika organu odwoławczego, stanowić będą element składowy "całości stacji bazowej telefonii komórkowej". Słusznie przyjęły organy obu instancji, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego skarżącej – ze względu na zakres robót budowlanych, a także ich charakter składających się na to zamierzenie – wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zawierającego w swej treści ustawową definicję "budowli", prawidłowo wywiedziono, że jedynie części budowlane stacji bazowej telefonii komórkowej – w konkretnym przypadku jest to stalowy maszt antenowy – stanowią budowlę w rozumieniu tegoż przepisu i dlatego w konsekwencji jego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; nie mieści się bowiem w wyjątkach od zasady z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a określonych przepisem art. 29-31 Prawa budowlanego, dla których zastrzeżono obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania budowy /wykonywania robót budowlanych/ tam wymienionych. Zgodnie z ustawową definicją określenie "remont" /art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego/ należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle tej definicji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że planowane przez skarżącą roboty budowlane polegające na adaptacji części budynku mieszkalnego /parteru/ na pomieszczenie techniczne, nie mogą być kwalifikowane jako remont istniejącego obiektu budowlanego. Stąd też wykonanie takiej adaptacji nie podlega zwolnieniu przewidzianemu w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że koniecznym było i w tym zakresie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec tego sprzeciw właściwego organu nie jest pozbawiony uzasadnienia prawnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.