II OW 74/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy P. (obecnie Burmistrza P.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy P. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w S. o wskazanie organu właściwego, który jest odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji postanawia: oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Pismem z dnia 30 października 2007 r. Burmistrz Gminy P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w S. a Burmistrzem, dotyczącego określenia organu właściwego, który odpowiedzialny jest za egzekwowanie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 z późn. zm.). We wniosku tym Burmistrz podniósł, iż na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 15 a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002 r. Nr 191, poz. 1956 ze zm.) zwrócił się pismem z dnia [...] listopada 2006 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o przeprowadzenie kontroli Skupu Złomu i Metali Kolorowych "A" przy ul. [...] w P. (obecnie na tym terenie prowadzi działalność firma "B") w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji; zgodnie bowiem z tym przepisem kontrola przestrzegania przepisów o recyklingu należy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska. Burmistrz Gminy P. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska także z uwagi na treść art. 379 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po stwierdzeniu, że wyżej wymieniona firma "A" nie posiada właściwych zezwoleń, pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wystąpił do Burmistrza Gminy P. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji nakładającej na przedsiębiorcę obowiązek usunięcia odpadów, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) i poinformowanie WIOŚ w S. o podjętych działaniach. W kolejnym wystąpieniu nr [...] z dnia [...] września 2007 r. skierowanym do Burmistrza Gminy P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września 2007 r. i [...] września 2007 r. w firmie "B" utworzonej od stycznia 2007 r. na terenie wcześniej prowadzonej działalności przez firmę "A" - skup złomu i metali kolorowych,. Firma "B" zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej prowadzi sprzedaż hurtową odpadów i złomu oraz sprzedaż detaliczną części i akcesoriów do pojazdów samochodowych. Firma ta nie posiada uregulowań formalnoprawnych w zakresie zbierania, wytwarzania i odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Prowadzona działalność nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych eksploatacji (Dz. U. Nr 143, poz. 1206 ze zm.). Ponadto Wojewódzki Inspektor powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska prosi Burmistrza o informację o podjętych przez niego działaniach w oparciu o przepis art. 34 ustawy o odpadach. Zdaniem Burmistrza Gminy P. organem właściwym do egzekwowania przepisów ww. ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest Inspekcja Ochrony Środowiska, do której zadań należy kontrola przestrzegania przepisów tej ustawy i co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 15a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wydanie przez Burmistrza decyzji nakazującej usunięcie odpadów nie zobowiąże bowiem przedsiębiorcy do zaprzestania prowadzenia dalszej działalności - negatywnie wpływającej na środowisko. W dalszym ciągu będą natomiast magazynowane kolejne odpady, powstające z następnych demontaży pojazdów. Inspekcja Ochrony Środowiska ma natomiast możliwość, w przypadku stwierdzenia niezastosowania się przez przedsiębiorcę do obowiązujących przepisów prawa, wstrzymania prowadzenia działalności decyzją wydaną na podstawie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Podstawę do wydania decyzji może także stanowić art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy P., jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy składowania odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów pochodzących z demontażu tych pojazdów, w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest organem wyłącznie właściwym do egzekwowania przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, co wynika z rozdziału 7 tej ustawy. Na Wojewódzkim Inspektorze Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 43 ustawy o recyklingu, ciąży obowiązek kontroli stacji demontażu oraz wykonywania przepisów karnych, co jest poza przedmiotem niniejszego postępowania. Działania po kontroli poddane są rygorom art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a art. 2 tej ustawy nie może stanowić samoistnej i samodzielnej podstawy prawnej do wydawania decyzji. Artykuł 1 ust. 2 ustawy o recyklingu stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy o odpadach. Ustawa o odpadach przewiduje kompetencje organu inspekcyjnego w art. 13, art. 48, art. 59 ust. 3, art. 79 ust. 2, z których to przepisów do niniejszej sprawy można odnieść jedynie regulację art. 13 ust. 1 pkt 5, chociaż w tym stanie faktycznym recykling pojazdów nie był prowadzony w ramach instalacji lub urządzenia spełniającego określone wymogi. Rozważyć należało więc, czy organ inspekcji środowiska może wstrzymać działalność firmy "B" na podstawie ww. art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach. Prowadzona działalność nie spełnia warunków unieszkodliwiania odpadów ani ich odzysku (art. 3 pkt 9 i 21 ustawy). Istotą podlegającej ocenie działalności firmy "B" jest uczynienie z miejsca do tego nieprzewidzianego składowiska odpadów i przetrzymywanie tych odpadów do momentu ich zagospodarowania. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Burmistrz gminy P. nie przeanalizował stanu faktycznego pod kątem podjęcia działań zmierzających do usunięcia składowiska odpadów i wydania decyzji w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, błędnie koncentrując się na aspekcie demontażu pojazdów. Przepis art. 364 Prawa ochrony środowiska nie może w ogóle mieć w sprawie zastosowania, ze względu na brak spełnienia warunków tegoż przepisu, a w szczególności braku dowodów na zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego i brak jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia zagrożenia środowiska w znacznych rozmiarach. W uzupełnieniu wniosku, w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Burmistrz stwierdził, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) kwalifikuje zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy jako odpad niebezpieczny, o kodzie 16 01 04. Podczas demontażu takich pojazdów, przy braku wymaganych zabezpieczeń, do środowiska przedostają się między innymi: związki ropopochodne, płyny hamulcowe i metale. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) stacje demontażu pojazdów, a także zakłady przetwarzania odpadów z nich powstałych, są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można więc przyjąć, że brak jest zagrożenia dla środowiska w znacznych rozmiarach lub dla zdrowia ludzkiego, o którym mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Burmistrza w sprawie nie ma miejsca składowanie zdemontowanych pojazdów, które są jedynie magazynowane przez kilka dni i następnie przekazywane przedsiębiorcom zajmującym się zbieraniem odpadów o charakterze wtórnym. Działalność ta jest zatem recyklingiem zużytych pojazdów, przy której nie uwzględnia się przepisów z zakresu ochrony środowiska. Błędnie zatem w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. kwalifikuje stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek Burmistrza Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencje. Stosownie zaś do art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosków stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Organy administracji publicznej są zobowiązane z urzędu do ustalenia i przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w każdej sprawie. Ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje w oparciu o przepisy określające zakres działania tego organu. Sporem o właściwość (sporem kompetencyjnym) jest sytuacja, "w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, przy czym o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z identycznością jej podmiotów, przedmiotu (T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, PWN 1996, s. 84). Jak z powyższego wynika, o sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony, tego samego podmiotu (w tym przypadku firm "A" i "B"). Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. I dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisu mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl.). Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r. OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie NSA z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Jak wynika z akt sprawy, zdaniem Burmistrza Gminy P. działalność prowadzona przez firmę "A" a następnie firmę "B" w P. przy ul. [...], faktycznie jest "recyklingiem zużytych pojazdów". Działalność ta jest prowadzona z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W związku z powyższym, ponieważ stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 15 lit. a. ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska między innymi należy "kontrola przestrzegania przepisów o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji", stosowne działania w sprawie powinien podjąć na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. Natomiast zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. firma "B", a wcześniej firma "A", na terenie posesji położonej w P. przy ul. [...], faktycznie prowadzi składowisko odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, bez wymaganych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów i demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o art. 2 pkt 7 oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, skierował pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. do Burmistrza Gminy P. wystąpienie nr [...], wnioskując o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W kolejnym wystąpieniu nr [...] z dnia [...] września 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poinformował Burmistrza Gminy P. o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] września 2007 r. w firmie "B" w P. przy ul. [...] i korzystając z uprawnień z art. 16 ust. 1 ww. ustawy poprosił o informacje o podjętych działaniach w oparciu o przepis art. 34 ustawy o odpadach. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Gminy P. Z powyższej analizy wynika jednoznacznie, że nie ma tu sporu co do prawa ani co do kompetencji, gdyż organy wskazują na różne przepisy prawa, określające ich kompetencje i zakres działania. Nie może więc tu być mowy o sporze kompetencyjnym pozytywnym ani też o sporze kompetencyjnym negatywnym, tylko rzecz w tym, aby organy chciały korzystać ze swoich kompetencji wynikających z przepisów, które wzajemnie sobie wskazują. Przekonanie jednak organów do tego, żeby zechciały podjąć stosowne działania (z urzędu) w ramach posiadanych kompetencji, nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, którego w rzeczywistości nie ma. O tym, że w niniejszej sprawie brak znamion sporu kompetencyjnego a jest spór w zakresie ustaleń stanu faktycznego, co w konsekwencji prowadzi do różnicy stanowisk, wynika już z treści samego wniosku z dnia 30 października 2007 r., w którym wnosi się o określenie "organu właściwego, który jest odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji". Tak sformułowany wniosek jest raczej wnioskiem o dokonanie wykładni określonej ustawy, nawet nie konkretnego przepisu ustawy, a nie wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, który musi dotyczyć konkretnej sprawy. Tymczasem jak wynika z przesłanych akt, organy będące w sporze zajmują różne stanowiska w sferze faktów i odnoszących się do nich przepisów prawnych, co w tej sytuacji jest zrozumiałe. Dopóki organy będące w sporze (nie kompetencyjnym) nie ustalą jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, czego ona dotyczy, dopóty nie będzie możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie właściwego organu w sprawie. tylko wtedy prawdopodobnie, nie będzie już wątpliwości, który z organów jest właściwy do załatwienia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.