II SA/Rz 710/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 22 luty 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. J. na zarządzenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] maja 2007 r., znak [...] w przedmiocie przedłożenia rocznego sprawozdania postanawia odrzucić skargę Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne z dnia [...] lipca 2007 r. /.../ wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R., w wyniku kontroli przeprowadzonej w firmie "I.", R. J. w zakresie przestrzegania wymagań ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ( Dz. U. Nr 25, poz. 202 ). Zarządzeniem tym nakazano aby przedmioty wyposażenia i części pochodzące z wymontowanych pojazdów, wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. ( Dz. U. Nr 201, poz. 1666 ) traktować jako odpady i tak ujmować je w sprawozdaniach. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, a także zawarto w nim pouczenie. W dniu 14 czerwca 2007 r. R. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "..." wezwał wspomniany organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wydaniu wyżej opisanego zarządzenia poprzez jego uchylenie oraz zmianę protokołu kontroli z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...]. Nie zgodził się z twierdzeniami organu, że przedmioty i części wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r., w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko ( Dz. U. Nr 201, poz. 1666 ) należy traktować jako odpady. Definicję odpadów zawiera bowiem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 ), zgodnie z którym za odpady uważa się każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Zatem o tym czy dany przedmiot czy część jest odpadem decyduje wola producenta, tym bardziej, że części znajdujące się na liście rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które nie mogą być ponownie użyte w pojazdach zarejestrowanych w Polsce, mogą znaleźć zastosowanie w pojazdach zarejestrowanych za granicą. Ponadto wskazał, ze literalna wykładnia przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż zakaz ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i części, dotyczy części pochodzących z pojazdów, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 905 ), zgodnie z którym za "pojazd" należy uznać środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane. Przemawia za tym, jego zdaniem tytuł rozporządzenia, który nawiązuje do pojazdów a nie do pojazdów wycofanych z eksploatacji, a po drugie delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia zamieszczona w art. 66 ust. 9 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, na gruncie której pojazd oznacza środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że zaliczenie masy części pojazdów, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury do osiągniętych przez stronę poziomów odzysku i recyklingu jest nieprawidłowe, powołał się przy tym na treść art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Podsumowując wskazał, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organ, tj. wyłączenie z masy odzysku i recyklingu części, które znalazły się na liście rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zamknie polskim przedsiębiorcom, prowadzącym stację demontażu, drogę do osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku i recyklingu, określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o recyklingu. Zaprezentowanego stanowiska nie podzielił Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w R., wobec czego R. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z zarzutem naruszenia: 1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz. 628 ) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez przyjęcie, iż przedmioty wyposażenia i części znajdujące się w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury automatycznie po demontażu stają się odpadami, 2) art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ( Dz. U. Nr 25, poz. 202 ) oraz § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia ministra Środowiska z dnia 24 października 2005 r. w sprawie obliczania poziomów odzysku i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ( Dz. U. Nr 212, poz. 1774 ) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, poprzez niewłaściwe ich zastosowania i przyjęcie, iż przy obliczaniu poziomów odzysku i recyklingu skarżący niewłaściwie uwzględnił masę części znajdujących się w wykazie w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury. 3) art. 30 ust. 1 ustawy o recyklingu oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 września 2005 r. w sprawie rocznego sprawozdania o pojazdach wycofanych z eksploatacji ( Dz. U. Nr 201, poz. 1672), poprzez przyjęcie, iż sporządzone przez stronę sprawozdanie o pojazdach wycofanych z eksploatacji za rok 2006 jest nieprawidłowe i na tej podstawie domagał się uchylania w całości zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] maja 2007 r. (...). W uzasadnieniu skargi powtórzył w obszernym zakresie argumenty uprzednio zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, mające również uzasadniać zarzuty w niej zawarte. Dopuszczalność skargi wywodzi z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Zarządzenie pokontrolne, w jego ocenie, wyczerpuje przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie, dotyczy bowiem określonego w art. 30 ustawy o recyklingu, obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania o pojazdach wycofanych z eksploatacji. Stwierdzenie w nim nieprawidłowości rodzić może odpowiedzialność karną, o której mowa w art. 52 wyżej wymienionej ustawy, a nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku i recyklingu może pociągać za sobą utratę zezwolenia na prowadzenie stacji demontażu - art. 40 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 3 i 3 ustawy o recyklingu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność, jak również przekroczenie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślił, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nakłada na skarżącego nowych obowiązków, a jedynie wskazuje prawidłowy sposób ich realizacji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres przedmiotowy tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3 - 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Art. 3 § 2 powyższej ustawy przewiduje, że przedmiotem skargi mogą być: decyzje administracyjne ( pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( pkt 4), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), a także bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (pkt 8). Do sądów administracyjnych należy zgodnie z art. 4 tej ustawy rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Orzekają one też w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach ( art. 3 § 3 cyt. ustawy ) W ocenie Sądu, kwestionowane w skardze zarządzenie pokontrolne pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że zarządzenie to mieści się w kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy cytowanej wyżej. Otóż zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz. U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 ). Zgodnie z tym przepisem wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać: zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, decyzję administracyjną na podstawie odrębnych przepisów, bądź też wszcząć egzekucję jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że wydane przez ten organ zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż została ona wymieniona obok zarządzenia jako odrębna forma działania. W dotychczasowym orzecznictwie prezentowany był pogląd, że wyniki kontroli, protokoły i wystąpienia pokontrolne nie są objęte kognicją sądów administracyjnych. Argumentowano, że nie wywołują one bezpośrednich skutków w sferze praw i obowiązków danego podmiotu. ( uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt FPS 5/99, wyrok NSA z dnia 28 maja 2002 r., IV SA 1776/2000). Zgodnie też przyjmowano, że pojęcie organu kontroli nie jest równoznaczne z pojęciem organu administracji publicznej, który ze swej istoty powołany jest do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych. Kontrola zaś może być pewnym etapem postępowania administracyjnego, zaś jej wyniki, protokoły jak i wystąpienia pokontrolne mogą być jedynie dowodami w tym postępowaniu. Inna jest również istota i cel postępowania kontrolnego od postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w odróżnieniu od kontroli obejmuje czynności procesowe prowadzące do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Natomiast kontrola zmierza do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie wcześniej obowiązującego porządku prawnego, według którego zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegały między innymi inne niż określone w pkt 1-3 art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. z 1995 r., Nr 74, poz. 368 ) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Pomimo tego, że odpowiednik tego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie wymaga już aby akt lub czynność dotyczyła przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wyrażony wcześniej pogląd znalazł kontynuację w orzecznictwie na gruncie aktualnego prawa. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2007 r., ( sygn. akt II GSK 29/2007, baza orzecznicza Lex Polonica 1459093 ) Sąd zajął stanowisko, że wystąpienie pokontrolne wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej nie posiada elementów niezbędnych do uznania go za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że wystąpienie takie zawiera jedynie ustalenia i związane z nimi wnioski, które z istoty swej nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla kontrolowanego. Za takim stanowiskiem opowiedział się również Tadeusz Woś w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, LexisNexis Warszawa 2005 na s. 60 i 61. Poglądy te choć wyrażone w innych sprawach i w odniesieniu do innych organów, zdają się być aktualne również w niniejszej sprawie. Zgodnie z ust. 2 wspomnianego wyżej art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z kolei ust. 3 tegoż artykułu przewiduje uprawnienie ( odrębne od zarządzeń pokontrolnych ) - organ w/w może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach, zaś ust. 4 - możliwość upoważnienia inspektora do wydania w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie wstrzymania: 1) działalności powodującej naruszenie wymagań ochrony środowiska, jeżeli zachodzi bezpośrednie zagrożenia zdrowia lub życia ludzi albo bezpośrednie zagrożenie zniszczenia środowiska w znacznych rozmiarach, 2) oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska. Nadto w myśl art. 31 a ust. 1, kto: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień, 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Ust. 2 tego artykułu stanowi zaś, że postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, prowadzi się na podstawie przepisów kodeksów postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tego co wyżej naprowadzono, wynika jednoznacznie, że podmiotowi będącemu adresatem zarządzeń pokontrolnych nie przysługuje prawo ich zaskarżania do sądów administracyjnych. Przedmiotowe zarządzenia pokontrolne nie stanowią decyzji, postanowienia ani też nie należą do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, których nie konkretyzują. Jak już wcześniej zaznaczono wojewódzki inspektor ochrony środowiska, na podstawie ustaleń kontroli może podjąć trzy różne formy działania, ale tylko wydanie decyzji lub wszczęcie postępowania egzekucyjnego mają bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki podmiotu kontrolowanego. Natomiast takiego charakteru nie mają zarządzenia pokontrolne - przepisy ustawy nie przewidują za ich niewykonanie żadnych sankcji. Sankcjom podlega tylko niewykonanie obowiązku poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, a także nie poinformowanie o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień. Zarządzenia pokontrolne wskazują na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, uchybienia, a także zawierają ustalenia i wnioski, natomiast nie tworzą nowej sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego. Z przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego bez wątpienia wynika taki też charakter, a w którym wskazuje się, że stanowi ono "przypomnienie podstawowych obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska". W tym stanie rzeczy, skoro sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga jest niedopuszczalna i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.