V SA/Wa 2564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Asesor WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. R. - [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę stanowiących należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z [...] maja 2007 r. Nr [...] Przedmiotem skargi z 1 sierpnia 2007 r. wniesionej przez R. R. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 26 maja 2007 r. R. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestanie naliczania odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek oraz o umorzenie odsetek naliczonych na dzień [...] r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę stanowiących należności z tytułu składek. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wskazał również, że zgodnie z art. 24 ust.2 ww. ustawy należnościami z tytułu składek" są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Z kolei w myśl art. 28 ust. 4 cytowanej ustawy umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Dalej organ I instancji stwierdził, że z brzmienia powołanych przepisów wynika, że nie podlegają umorzeniu należności pochodne od składek tj. odsetki za zwłokę, w oderwaniu od rygorów art. 28 cytowanej ustawy. Tym samym jedynie umorzenie należności głównej powoduje umorzenie odsetek za zwłokę. Zdaniem Zakładu w świetle powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wniosku o umorzenie samych odsetek za zwłokę, przy jednoczesnej wymagalności należności głównej. Pismem z dnia 15 czerwca 2007 r. R. R. zwrócił się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, iż wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą [...]. Organ nadmienił, iż pismem z dnia 03.04.2007r zainteresowany zwrócił się do Oddziału ZUS w B. z prośbą o rozłożenie figurującego na jego koncie rozliczeniowym zadłużenia na raty. Wniosek w powyższej sprawie z uwagi na niedotrzymanie warunków niezbędnych do zawarcia układu ratalnego pozostawiono bez rozpatrzenia. Prezes ZUS wskazał, że pismem z dnia 02.04.2007r [...] zwrócili się również z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, jednak zgodnie z brzmieniem art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 czyli przepisów dających podstawę do zastosowania ulgi w spłacie zadłużenia i umorzenia, w związku z czym powyższa sprawa została przez Oddział ZUS w B. rozstrzygnięta negatywnie. Odnosząc się do wniosku w przedmiotowej sprawie t.j. prośby wnioskodawcy o umorzenie należności pochodnych od składek t.j. odsetek za zwłokę organ II instancji stwierdził, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych stoi na stanowisku, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do umorzenia tylko odsetek za zwłokę przy jednoczesnej wymagalności należności głównej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 4 jedynie umorzenie należności z tytułu składek spowoduje umorzenie należności pochodnych od składek t.j. odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W ocenie Zakładu dyspozycja zawarta w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. wskazuje, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części więc co prawda stwarza możliwość umorzenia należności tylko częściowo, zapis ten należy jednak rozumieć jako możliwość umorzenia części należności głównej czyli składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a nie należności pochodnych od składek, gdyż jedynie umorzenie należności głównej powoduje wygaśnięcie obowiązku uregulowania zadłużenia z tego tytułu. Ponadto Prezes ZUS nadmienił, iż jak stanowi powyższy przepis należności z tytułu składek mogą być umarzane..., co wskazuje na uznaniowy charakter instytucji umorzenia należności, choć decyzja w tym zakresie musi zostać podjęta w oparciu o wymienione w ustawie przesłanki. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, iż z wniosku zainteresowanego z dnia 02.04.2007r w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników toczyło się odrębne postępowanie w toku, którego Oddział ZUS w B. wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia tych należności, gdyż zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 30 ustawy o s.u.s. w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie stosuje się przepisów dających podstawy do umorzenia należności. W związku z powyższym, również z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za pracowników, w ocenie organu wniosek zainteresowanego o umorzenie odsetek za zwłokę nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie organ II instancji podkreślił, że po wnikliwym rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia odsetek za zwłokę, podtrzymuje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...].05.2007r. o odmowie umorzenia z uwagi na brak podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku. Podkreślił również, że jak już wyjaśniono w ww. decyzji nie podlegają, umorzeniu same odsetki za zwłokę bez umorzenia należności głównej. Zdaniem Prezesa ZUS zasada ta określona została w art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiącym, iż umorzenie składek (należności głównej) powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, stanowiących należności pochodne od składek. Tym samym- zdaniem organu - w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do umorzenia samych odsetek za zwłokę przy jednoczesnej wymagalności należności głównej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. R. R. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. Zdaniem skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję nieprawidłowo wywiódł, że brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku o umorzenie samych odsetek za zwłokę przy jednoczesnej wymagalności należności głównej oraz błędnie przyjął, że art. 28 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości umarzania samych odsetek, a tylko umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, dodatkowej opłaty i należnych zakładowi kosztów upomnienia i opłaty prolongacyjnej. W ocenie skarżącego stanowisko organu w zakresie interpretacji w/w przepisu jest błędne. Zdaniem wnioskodawcy ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że skoro należność główna może zostać umorzona w całości to tym bardziej mogą zostać umorzone same odsetki. Skarżący podkreślił, że nie można zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ jakoby z art. 28 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. R. R. podkreślił, że analizowany przepis reguluje w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. Zdaniem skarżącego nie można bronić tezy wysnutej w zaskarżonej decyzji ZUS, iż cytowany przepis nie pozwala na sformułowanie stwierdzenia, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. Art. 28 ust. 4 nie reguluje zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz że w art. 24 ust. 2 przedmiotowej ustawy wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są " składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata." Zatem -zdaniem skarżącego -powołując się na powyższe stwierdzić należy, że stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, znajduje się w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Skarżący stwierdził, że skoro art. 28 pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy złożenie skargi do Sądu stało się zasadne i konieczne. R. R. podkreślił także, że dokonując nieprawidłowej interpretacji przepisu jak wyżej organ nie przeprowadził dalszych koniecznych ustaleń w sprawie tj. oceny czy w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na błędną interpretację przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Prezes Zakładu nie dokonał zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. Podkreślenia wymaga również to, że organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie wskazał art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS rozstrzygał w niej również o odsetkach od składek za zatrudnionych pracowników. Tego typu działanie organu należy uznać za nieprawidłowe, albowiem w przypadku gdy organ rozstrzyga również o odsetkach za zatrudnionych pracowników powinien w tym przedmiocie zawrzeć stosowne rozstrzygnięcie w sentencji zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071) - dalej jako "k.p.a."]. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.