VII SA/Wa 1942/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1942/07 UZASADNIENIE Dnia 19 kwietnia 2007r. D. i M. U., J. i T. G., D. i J. C., M. i W. J., A. i W. K., B. i K. G., J. i W. M., J. i W. R. i J. W. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 5-cio segmentowego szeregowego na terenie działki nr [...] obr.[...] przy ul. K. w T. o pow. 1500 m2 Wnioskodawcy wskazując jako podstawę przepis art.156 §1 pkt 2. k.p.a. wskazali, że zaskarżone pozwolenie na budowę narusza w sposób rażący warunki planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta T. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2005r, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].03.2005r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 95, poz. 960, z późn. zm.) w zakresie odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Zdaniem wnioskodawców decyzja Starosty, udzielająca pozwolenia na budowę budynku, który miał być budynkiem szeregowym, a jest ich zdaniem budynkiem wielorodzinnym, narusza ich interes prawny, ponieważ jej wykonanie spowoduje negatywne oddziaływanie na ich dotychczasowy sposób korzystania z własności. Kupując działki na terenie jednostki urbanistycznej [...], strony były przekonane, iż osiedle będzie zabudowane budynkami jednorodzinnymi, co miało zapewnić spokojne, komfortowe zamieszkiwanie, bez nadmiernego ruchu pojazdów. Wojewoda [...] decyzją z dnia 13 lipca 2007r. na podstawie art. art.104 i art.157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późniejszymi zmianami) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. VII SA/Wa 1942/07 W uzasadnieniu decyzji wskazał, że żądanie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zostało wniesione przez podmioty nie będące stronami w sprawie. Ponadto, zdaniem Wojewody, w zgromadzonym materiale dowodowym brak przesłanek wskazujących, iżby decyzja Starosty T. z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] dotknięta była jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1, skutkujących koniecznością wnioskowanego orzekania. W szczególności nie narusza art. 156 § 1 pkt 2, bowiem stwierdzono, że wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w/w decyzja została wydana w zgodności z prawem i z obligacją art. 35 ust. 4 w/w ustawy. Wojewoda wskazał również, że Starosta T. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. odmówił wznowienia postępowania na żądanie stron a Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2007r. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. potwierdzając tezę organu I instancji, iż w/w Skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty T. Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. W opinii Wojewody [...] decyzja Starosty T. z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] nie zawiera jakiejkolwiek wady wymienionej w art. 156 § 1 Kpa. skutkujących koniecznością wnioskowanego orzekania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody wskazując w uzasadnieniu, że podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Stosownie do w/w przepisu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony do działki nr ewid. [...], położonej w T. przy ul. K., należącej do Inwestora. W tej sytuacji żądającym wszczęcia postępowania nadzorczego właściciele działek sąsiednich, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym w/w decyzji Starosty T. z dnia [...].03.2007 r., Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa VII SA/Wa 1942/07 materialnego, z którego można by wywieść ich interes prawny w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone warunki techniczne, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r, nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w przedmiocie zachowania odległości zamierzonej inwestycji od granic działek będących własnością Skarżących oraz innych istniejących już obiektów. Ponieważ Skarżący nie wskazali żadnej innej normy prawa materialnego, z której wynikałby ich interes prawny lub obowiązek, nie są stroną w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji Starosty T. z dnia [...].03.2007 r. znak: [...], w trybie art. 156 § 1 Kpa. W skardze wniesionej do Sądu W. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta przez organ pod względem naruszenia praw majątkowych skarżących tj. oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji i jej skutków w szkodzie materialnej dla nieruchomości skarżących , a to właśnie było powodem wniesienia skargi. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu naruszenia jego praw majątkowych polegający na odpowiedzialności materialnej za wyrządzone szkody , spowodowane zaskarżoną decyzją. I tak prawa do odszkodowania zagwarantowane są w tym przypadku konstytucyjnie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art.77 oraz w art. 417 ustawy Kodeks Cywilny. Skarżący podnosi również, że zgodnie z art.233 Kpa skargi pochodzące od innych osób niż będących stroną, powinny być rozpatrzone przez organ z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym VIISA/Wa 1942/07 postępowaniu. Zgodnie żart. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Należy stwierdzić, że niezależnie od treści skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 134 cytowanej wyżej ustawy, obowiązkiem Sądu było zbadanie czy zaskarżona decyzja , która zapadła po rozpatrzeniu odwołania D. i M. U., D. i J. C., M. i W. J., B. i K. G., J. i W. M., J. i W. R. oraz J. W. nie narusza prawa. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W toku postępowania nie zostały wyjaśnione kwestie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie stanowiącą własność osób odwołujących się . W przedmiocie tym organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. stwierdził, iż "w niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony do działki nr ewid. [...], położonej w T. przy ul. K. , należącej do Inwestora. W tej sytuacji żądającym wszczęcia postępowania nadzorczego właściciele działek sąsiednich, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym w/w decyzji Starosty T. z dnia [...].03.2007 r." Lakoniczne stwierdzenie organu nie zostało poparte żadnymi dowodami na podstawie których organ odwoławczy uznał, iż nieruchomości wszystkich osób odwołujących się nie jest położona w obszarze oddziaływania obiektu stosownie do art. 3 pkt 20 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Należy podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż "prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". VirSA/Wa 1942/07 Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został odmiennie uregulowany przez przepis szczególny w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć ustawy w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu można poszukiwać w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Logika przepisu art. 3 pkt.20 wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości. Nadmienić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji, (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV VII SA/Wa 1942/07 SA 2085/98 LEX Nr 55752). Tymczasem jeden z uczestników postępowania , D. U. przyłączając się do skargi, podniosła, ze projektowany obiekt położony jest tak blisko granicy jej nieruchomości, że może on ograniczać możliwości jej zagospodarowania. Uczestniczka postępowania podnosi, że wysokość projektowanego budynku niewątpliwie przysłania jej dom i teren nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego użytkowanie projektowanego obiektu, w którym ściana szczytowa zwrócona do granicy z nieruchomością jednego z uczestników postępowania może stwarzać trudności w zagospodarowaniu jego nieruchomości zwłaszcza w świetle przepisów nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U.02.75.690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji rozpoznając odwołania od decyzji Wojewody nie zwrócił uwagi na różną sytuację i interes poszczególnych osób skarżących, bowiem w sprawie nie ustalono odległości projektowanego budynku od innych obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich i wpływu projektowanej inwestycji na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony do działki inwestora. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie może uchylić się od oceny wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r, III SA 579/88, niepublikowany). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r, V SA 948/00 LEX nr 50114). Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni VII SA/Wa 1942/07 rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.) uchylić decyzję organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy.