II SA/Op 578/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz H. D. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez H. D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umarzające postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że H. D., pismem z dnia 27 kwietnia 2007r., wniósł zażalenie na postanowienie Burmistrza [...] z 20 kwietnia 2007r., nr [...], nakładające na inwestora – Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. – obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt budowlano-wykonawczy obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Organ odwoławczy ustalił, że ani inwestor we wniosku, ani organ I instancji w postanowieniu w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie uwzględnił H. D. jako strony postępowania. Oznaczało to, że organ odwoławczy zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie legitymacji H. D. do występowania w charakterze strony w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało H. D. do wskazania nieruchomości położonej na terenie [...], w stosunku do której posiada tytuł prawny. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2007r., H. D. podał, że jest właścicielem działki nr A, k.m. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], załączając zawiadomienie o urządzeniu i prowadzeniu przez Sąd Rejonowy w O. księgi wieczystej nr [...], w której figuruje jako właściciel wskazanej nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że z załączonej do wniosku inwestora, mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie wynika, że działka nr A znajduje się poza granicami tego obszaru. Organ wywodził, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia oraz inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Przed sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko jedynym dokumentem, którym dysponują organy administracji wskazującym zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest mapa ewidencyjna stanowiąca obligatoryjny załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do przepisu art. 46a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), dokument ten podlegać będzie ocenie i ewentualnej weryfikacji dopiero w raporcie oddziaływania na środowisko, którego zadaniem jest między innymi określenie i opis przewidywanego oddziaływania na środowisko (art. 52 ust 1 przywołanej ustawy). Wobec powyższego organ odwoławczy zważył, że na obecnym etapie postępowania, skoro działka nr A znajduje się poza, według oznaczenia na mapie ewidencyjnej, obszarem oddziaływania przedsięwzięcia, zasadnym było uznanie, że H. D. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym prawa do zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia raportu. Stwierdzenie takie potwierdzała okoliczność, że ani organ nie ustalił, ani właściciel działki nie wykazał interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że według aktualnego stanu sprawy przedmiotowa działka znajduje się poza obszarem, na który oddziaływać będzie projektowane przedsięwzięcie, co może dopiero ulec zmianie w raporcie oddziaływania na środowisko. W skardze do Sądu H. D. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 46a ust. 4 pkt 1 i art. 52 ust. 1 Prawa ochrony środowiska) oraz przepisów postępowania – art. 28 K.p.a., Podnosząc, iż posiada legitymację do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, zarzucił, że organ odwoławczy nie wykazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy przytoczonymi przepisami Prawa ochrony środowiska a przepisem art. 28 K.p.a. Dodając, iż wykładnia art. 52 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zaproponowana przez organ stoi w jawnej sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych, sprowadzający się do zawężenia pojęcia interesu prawnego do posiadanego tytułu prawnego do gruntu. W piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2008r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko procesowe, dodatkowo wskazując, że organ nie dokonał analizy, będącego w jego posiadaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko, który to dokument potwierdza, że jest stroną przedmiotowego postępowania środowiskowego. Nieruchomość, której jest właścicielem znajduje się w odległości 36-38 m od krawędzi projektowanej obwodnicy, (wynika to z pomiarów na mapie załączonej do raportu), zatem będzie dotknięty ponadnormatywnym hałasem w przypadku zbudowania całej obwodnicy oraz narażony zostanie na emisję zanieczyszczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w oparciu o art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z zarzutami skargi, dotyczącymi popełnionych przez organ odwoławczy uchybień w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, należy się zgodzić. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], umarzające postępowanie zażaleniowe, zainicjowane przez skarżącego zaskarżeniem postanowienia organu I instancji o nałożeniu obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia p.n. "Projekt budowlano-wykonawczy obwodnicy m. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umożliwia zakończenie postępowania odwoławczego decyzją (postanowieniem) o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). W wyroku z dnia 25 października 1998r., sygn. akt SA/Po 495/88 (nie publ.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a.) lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący postępowanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 K.p.a.). Pogląd ten w pełni aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Przypomnijmy, akt organu I instancji to postanowienie Burmistrza Gminy [...] wydane na podstawie art. 51 ust. 2, art. 46a ust. 7 pkt 4 (w zw. z art. 378) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz.902) oraz § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Warto zauważyć, że postępowanie w przedmiocie opracowania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter bardzo złożony i organ prowadzący, mimo jego incydentalnego charakteru, powinien dołożyć należytej staranności co do jego przebiegu i redagowania samego postanowienia, jest ono bowiem zaskarżalne i na podstawie art. 51 ust.5 ustawy Prawo ochrony środowiska przysługuje na nie zażalenie, które zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. powinno być wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Treść raportu, bowiem w dużej mierze determinuje przebieg postępowania i treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Postępowanie takie powinno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc stronie powinna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu w każdym jego stadium, zaś organ orzekający powinien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Istotne jest zwrócenie uwagi na konieczność umożliwienia uczestnictwa na tym etapie postępowania wszystkim podmiotom posiadającym przymioty strony w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (tak: Krzysztof Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, LEX, a Wolters Kluwer business, Warszawa 2007). Art. 28 K.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na podstawie art. 46a ust. 2 wymienionej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację inwestycji – należy zatem rozstrzygnąć czy jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu, a następnie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Zgodnie z art. 28 K.p.a. aby zdobyć status strony niezbędne jest wykazanie interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu i fakt, że może ono być wszczęte z tylko z inicjatywy pewnej grupy podmiotów nie wyklucza uczestnictwa w nim innych osób jako stron postępowania. Wyjaśnić należy, że przepisy art. 46 ust. 3 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego m.in. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. Jest to postępowanie z zakresu ochrony środowiska załatwiające decyzją ostateczną odrębną sprawę administracyjną, wszczętą i prowadzoną jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego (art. 61 § 3 K.p.a.). W tym zaś sensie sprawa taka stanowi część postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia budowlanego, iż w przypadkach opisanych przez prawo, jest niezbędnym elementem zdarzeń prawnych, które poprzedzać muszą wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż wynik takiego postępowania stanowi niezbędne uzgodnienie, które należy przedłożyć wraz z projektem inwestycji. Z zestawienia wymienionych wyżej przepisów wypływa wniosek, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę", a art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156, poz. 1118), w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie ma zastosowania. W konsekwencji, legitymację strony w takim postępowaniu środowiskowym należy oceniać według treści art. 28 K.p.a. Dokonując oceny na podstawie art. 28 K.p.a. organ ochrony środowiska winien dokonać własnych ocen na podstawie zebranych w sprawie dowodów. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że obszar oddziaływania inwestycji musi być określony we wniosku o wszczęcie postępowania, należy go zaznaczyć na mapie będącej częścią graficzną wniosku. Jednakże nie można przyjąć, że organ ograniczy się tylko do zbadania obszaru wskazanego we wniosku pod kątem możliwych oddziaływań inwestycji na otoczenie. Organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływania, który może być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku i w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do nieruchomości są naruszone. Zdaniem Sądu, pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, ograniczając postępowanie dowodowe do przedłożonej przez wnioskodawcę mapy. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Nie znaczy to, że każdy obywatel czy inny podmiot działający w społeczeństwie ma z mocy tej ustawy przymiot strony. Krąg podmiotów posiadających interes prawny w przypadku inwestycji mający istotny wpływ na środowisko jest jednak szerszy niż w przypadku innych inwestycji. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc ustalenie w oparciu o raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, czy skarżący może być stroną tego postępowania, a jeśli nie to dlaczego. Wymogu tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Bowiem nie można z góry założyć, że jedynie właściciel nieruchomości, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. To jaki będzie obszar oddziaływania obiektu może zależeć od spełnienia szeregu warunków, ich wyjaśnienie powinno być przedmiotem postępowania nakładającego obowiązek sporządzenia raportu, w którym ma prawo brać udział właściciel każdej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące w niewielkim oddaleniu z nieruchomością inwestora. Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, jednakże mimo takiej konstatacji nie przeprowadził postępowania w przedmiocie ustalenia tych miejsc, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieścić się będą w granicach norm określonych przepisami prawa lub decyzjami na ich podstawie wydanymi, np. związanymi z ponadnormatywnym hałasem czy zanieczyszczeniem spalinami itp. Wskazane uchybienia oznaczają, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy będzie musiał dokonać oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego, bowiem Sąd nie może za organ dokonywać ustaleń i oceniać zebrane w sprawie dowody. Uchylenie zaskarżonego postanowienia oznacza konieczność ponownego rozpoznania zażalenia przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 powołanej wyżej ustawy.