I OSK 93/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1223/06 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1223/06, oddalił skargę wniesioną przez Gminę Miejską Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta Powiatu Krakowskiego decyzją z dnia [...] maja 2005 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. B., K. B., E. G., R. G., E. C., I. C., R. K., J. S. – J., G. M., W. M., L. M., J. D. oraz K. K. (byłego współwłaściciela i spadkobierców pozostałych współwłaścicieli) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] o powierzchni 2.96.83 ha, nr [...] o powierzchni 0.43.66 ha i nr [...] o powierzchni 0.01.18 ha, położonych w Krakowie w jednostce ewidencyjnej [...]. Powyższa nieruchomość, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy o nazwie "[...]", została częściowo nabyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1985 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 33 i 34 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Pozostałe udziały tej nieruchomości, należące do nieznanego z miejsca pobytu S. Z. zostały wywłaszczone na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia [...] lipca 1985 r., również na podstawie wymienionych ustaw. Zarówno w umowie, jak i w decyzji wywłaszczeniowej jako cel przejęcia nieruchomości podano ochronę zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na W., w skład którego wchodzi budynek pałacu, oficyny i otaczający je park, przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją (taki cel uwidoczniony był w decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. zastępcy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie). Zdaniem Starosty nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (umowie nabycia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego). W latach 1985 – 1990 opracowano dokumentację projektową, w latach 1990 – 1995 wydana została decyzja o pozwoleniu na wykonanie prac remontowo-konserwatorskich, a począwszy od 1995 r. sukcesywnie dokonywano odbiorów końcowych wykonanych robót. Starosta stwierdził następnie, że w wykonaniu uchwały Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 1996 r. nieruchomość zabudowana zabytkowym obiektem, zwanym "[...]", stanowiąca część działki nr [...] o powierzchni 0.42.00 ha została przekazana w użytkowanie na 20 lat Stowarzyszeniu [...] z przeznaczeniem na działalność statutową. W kolejnej umowie z dnia [...] marca 2001 r. prawo użytkowania na rzecz Stowarzyszenia zostało ustanowione do dnia [...] września 2016 r. na dalszej części działki nr [...] o powierzchni 0.26.26 ha, na której usytuowana jest zabytkowa oficyna, zwana "[...]" oraz nowo wybudowana oficyna, zwana "[...]". Również te obiekty przeznacza się na prowadzenie działalności statutowej Stowarzyszenia. Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji wniesionych przez osoby wnioskujące o zwrot nieruchomości, decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu Krakowskiego i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, że uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługują również podmiotom, którym służy prawo użytkowania wieczystego, a ponadto zarządcy tej nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. W tym zakresie Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literaturę przedmiotu. Następnie wskazał, że na podstawie umów zawartych ze Stowarzyszeniem [...] działalność gospodarczą w obiektach objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości prowadzą "[...]" S.A., "Restauracja [...]" i "[...]". Ewentualna zmiana stosunków własnościowych przedmiotowej nieruchomości miałaby bezpośredni wpływ na ich sytuację, gdyż od wyniku postępowania uzależnione będzie korzystanie przez te podmioty z nieruchomości. Wobec tego, że postępowanie toczyło się bez udziału osób mających interes prawny, należało podjąć kasacyjną decyzję z przekazaniem sprawy na etap postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewoda wskazał ponadto na konieczność ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do wniosków dowodowych odwołujących się zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków domagając się uchylenia tej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu bezzasadne przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winny być również podmioty, którym przysługuje prawo najmu lokali w budynkach usytuowanych na nieruchomości. Skarżąca dostrzegła, że w tym zakresie orzecznictwo sądowe nie jest jednolite, jednakże skoro organ pierwszej instancji świadomie opowiedział się za wąskim rozumieniem interesu prawnego, to podjęta przez ten organ decyzja jest prawidłowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że organ administracji zobowiązany jest zapewnić udział w postępowaniu osobom, mającym interes prawny. Naruszenie tej zasady stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a na poparcie swego stanowiska, iż najemca jest stroną postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości Wojewoda przywołał uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03. Uczestnicy postępowania (osoby wnioskujące o zwrot nieruchomości) wnieśli również o oddalenie skargi przyłączając się do stanowiska organu odwoławczego. Wskazali, że przed Sądem Okręgowym w Krakowie toczy się postępowanie z powództwa A. B. o wydanie nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot, sygn. akt [...], co nie stanowi przeszkody do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że dostrzeżenie przez organ odwoławczy błędów w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania powoduje konieczność wydania kasacyjnej decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 Kpa, w omawianej kwestii orzecznictwo jest jednolite. Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. W sprawie o zwrot nieruchomości przepis art. 138 ust. 2 u.g.n. stanowiący, że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, daje podstawę najemcy do uczestnictwa w tym postępowaniu w charakterze strony. Interes prawny najemcy przejawia się w tym, że w razie zwrotu nieruchomości, niezależnie od woli stron umowy, najem wygaśnie. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości wpływa więc bezpośrednio i wprost na sytuację prawną najemcy tej nieruchomości (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02). W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia, czy umowa najmu zostanie zawarta przez aktualnego właściciela nieruchomości, czy też przez jej użytkownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu w trybie art. 138 § 2 Kpa także z innych, nie wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, powodów. Obowiązkiem organu w sprawie o zwrot nieruchomości jest precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, ustalić czy cel ten został zrealizowany na całej czy też tylko na części nieruchomości, kierując się przesłankami zwrotu określonymi w art. 137 ugn, o ile cel wywłaszczenia zrealizowany został na części nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę przejęcia nieruchomości wskazano ochronę zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego (budynku pałacu, oficyny i otaczającego parku) przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją, co wynika z decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. wydanej na podstawie art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Na decyzję tę powołano się zarówno w umowie sprzedaży z dnia [...] lipca 1985 r., jak również w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1985 r. Jednakże organ nie zwrócił uwagi, że w uzasadnieniu wniosku o przejęcie nieruchomości podano, że zespół pałacowo-parkowy wymaga podjęcia prac remontowo-konserwatorskich i pełnej rewaloryzacji, a po remoncie przeznaczony zostanie ogółowi. Uwzględniając treść art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach należało wyjaśnić, czego nie uczyniono, czy celem wywłaszczenia było również udostępnienie zabytku ogółowi. Nie wyjaśniono także, czy celem wywłaszczenia było wybudowanie nowej oficyny. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Starosty Powiatu Krakowskiego, że istniały powody do odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy połączonej z oględzinami. Przeciwnie, czynności te pozwoliłyby na dokładne ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości. Nie uwzględnił także organ, że wnioskujący o zwrot nieruchomości zainicjowali postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1985 r., w konsekwencji nie ustalono, na jakim etapie znajduje się to postępowanie. Sąd zauważył, że postępowanie nieważnościowe prowadzone w odniesieniu do decyzji o wywłaszczeniu stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o zwrot nieruchomości w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wreszcie umknęło organowi, że toczy się postępowanie o zmianę postanowienia sądowego o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. Z., a zagadnienie to ma znaczenie dla ustalenia właściwego kręgu osób biorących udział w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska Kraków. Zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarżąca Gmina zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 2 P.p.s.a. przez sformułowanie przez Sąd pierwszej instancji nowych zarzutów, co powoduje pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia, 2) naruszenie prawa materialnego: - art. 138 ust. 2 ugn przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że najemcy, którzy zawarli umowy najmu nie z jej aktualnym właścicielem, lecz tylko z użytkownikiem mają interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, - art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że na gruncie tej normy możliwe jest sformułowanie celu wywłaszczenia innego niż samo przejęcie przez Państwo nieruchomości, - art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn przez błędne ich zastosowanie wskutek przyjęcia, że przepisy te stosuje się do nieruchomości przejętych na podstawie art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury, - art. 216 ugn przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III ugn mają zastosowanie wprost, a nie odpowiednio. W oparciu o te zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że z naruszeniem zakazu reformationis in peius Sąd wskazał na inne niż Wojewoda Małopolski naruszenia jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, tym samym doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zaś miał obowiązek zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował normę art. 138 ust. 2 u.g.n, błędnie przyjmując, że sytuacja prawna najemców lokali w budynkach, którzy zawarli umowę najmu z właścicielem jest taka sama jak w przypadku najemców, których łączy umowa najmu z użytkownikiem. Powoływanie się na uchwałę NSA z dnia 13 października 2003 r. jest o tyle chybione, gdyż w orzeczeniu tym pogląd o przysługiwaniu najemcy interesu prawnego wyrażony został w sytuacji, gdy najemcę łączy stosunek obligacyjny z obecnym właścicielem nieruchomości. Zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji nie mając ku temu podstaw sformułował pogląd, że na gruncie przepisu art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury także przejęcie zabytku na własność Państwa z uwagi na nieprzestrzeganie przez właściciela przepisu art. 25 tej ustawy powiązane jest z udostępnieniem zabytku ogółowi. Wymieniony art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury zawiera dwie odrębne przesłanki przejęcia nieruchomości. Skoro w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazła pierwsza z podstaw, o których mowa w art. 33 ustawy (zabytkowa willa znajdowała się w bardzo złym stanie technicznym i była zniszczona), to nie zachodziły warunki do nakazywania poczynienia ustaleń, czy celem przejęcia było również udostępnienie zabytku ogółowi. Kasator stwierdził, że po dokonaniu wywłaszczenia w tym trybie nie realizuje się żadnego celu publicznego. Przejęcie nieruchomości jest celem publicznym samym w sobie – wynika z konieczności ochrony zabytku. W przypadku obiektów zabytkowych przyjęcie sztywnego progu 10 lat (art. 137 pkt 1 ugn) może okazać się terminem nierealnym. Remont zabytkowego obiektu jest pracą wieloletnią wymagającą nie tylko środków, ale i czasu. W tym kontekście nie zachodziła potrzeba nakazywania wyjaśnienia, czy dobudowa nowej oficyny ([...]) stanowiła realizację celu wywłaszczenia. W orzecznictwie dominuje pogląd, że późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy o zwrot nieruchomości. Realizacja oceny prawnej Sądu prowadziłaby do wniosku, że po dokonaniu wywłaszczenia aktualny właściciel nie może korzystać z pełni swoich praw, a w szczególności dokonywać ulepszeń służących poprawie realizacji przeznaczenia nieruchomości. Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej popierając wnioski i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Natomiast uczestnicy postępowania A. B., K. B., E. G., R. G., E. C., I. C., R. K., J. S.-J., G. M., W. M., L. M., J. D. oraz K. K. w odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idących zarzutów postawionych w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn, na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zwrotowi podlega wywłaszczona nieruchomość lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zawarte w tym przepisie pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" oznacza, że zwrotowi podlega nie tylko nieruchomość wywłaszczona w trybie i na zasadach określonych w przepisach obowiązującej ustawy, ale również każda nieruchomość, która została wywłaszczona na podstawie ustaw (dekretów) wywłaszczeniowych. Dodatkowo, z mocy art. 216 ust. 1 i 2 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III ugn regulujące kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretu wymienionych w powołanych przepisach. Aczkolwiek więc w art. 216 ust. 1 ugn wskazano, że przepisy dotyczące zwrotu wymienionych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), nie oznacza to, że zwrotowi nie podlega nieruchomość wywłaszczona w drodze decyzji na podstawie ostatnio powołanej ustawy (art. 15 i następne). Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.), obecnie już nieobowiązującej, przejęcie na własność Państwa zabytku nieruchomego następowało w trybie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustawa o ochronie dóbr kultury i muzeach nie zawierała więc własnej regulacji dotyczącej trybu przejmowania na własność Państwa zabytku nieruchomego, odsyłając w tym zakresie do właściwej ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, a jedynie w art. 33 wymieniała warunki, po spełnieniu których możliwe było przejęcie zabytku. Mianowicie, stosownie do treści tego przepisu, jeżeli właściciel zabytku, a w razie nieustalenia właściciela lub miejsca jego pobytu – użytkownik zabytku nie przestrzega przepisu art. 25 albo jeżeli interes publiczny wymaga przejęcia na własność Państwa zabytku o szczególnej wartości historycznej, naukowej, artystycznej w celu udostępnienia zabytku ogółowi, zabytek mógł zostać przejęty na własność Państwa. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, co trafnie eksponuje autor skargi kasacyjnej, że przejęcie zabytku mogło nastąpić w dwóch niezależnych od siebie przypadkach; po pierwsze – gdy właściciel i użytkownik zabytku, w zakresie określonym przepisami prawa, nie dbał o jego zachowanie m.in. przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją (art. 25) i po drugie - gdy wymagał tego interes publiczny w celu udostępnienia zabytku ogółowi. Jednakże wbrew zarzutowi wnoszącemu skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w sposób odmienny interpretacji tego przepisu, skoro przyjmuje, że spełnienie tylko jednego z warunków stanowi wystarczającą podstawę do przejęcia zabytku nieruchomego za własność Państwa. Normatywnego znaczenia przepisu art. 33 nie zmienia pogląd Sądu, że na jego gruncie możliwe było przejęcie zabytku zarówno w sytuacji, gdy właściciel i użytkownik zabytku nie zabezpiecza go przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją, jak i wówczas, gdy przejęcie zabytku jednocześnie wymaga interes publiczny w celu udostępnienia go ogółowi, z czym należy się zgodzić. Sąd pierwszej instancji nie wyraził więc poglądu, że każdorazowo wystąpienie obu wymienionych w art. 33 przesłanek warunkuje przejęcie zabytku nieruchomego na własność Państwa. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest kolejny zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, tj. naruszenia art. 216 ugn przez przyjęcie, że do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III ugn mają zastosowanie wprost, a nie odpowiednio. Wskazać przyjdzie, że art. 216 ust. 1 ugn ze względu na swoją konstrukcję jest niewątpliwie przepisem odsyłającym. Odesłanie następuje w stosunku do konkretnie wskazanego przepisu bądź grupy przepisów i może mieć charakter odesłania prostego (sensu stricto) lub odwołania polegającego na nakazie odpowiedniego stosowania innych przepisów. Jednakże stosowanie odpowiednie może także polegać na stosowaniu wskazanych przepisów wprost, a zatem bez modyfikacji, jak i na stosowaniu z modyfikacjami, uzasadnionymi odmiennością zakresu odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że uwzględniając materię regulowaną przepisami rozdziału 6 działu III ugn (art. 136 – 142) zawarty w art. 216 ust. 1 ugn nakaz odpowiedniego stosowania tych przepisów w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych w drodze umowy przed dokonaniem wywłaszczenia) na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem także nieruchomości zabytkowych, przejętych w oparciu o art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach, rozumieć należy jako nakaz bezpośredniego stosowania przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, że po pierwsze – nie byłoby dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po drugie zaś – brak byłoby wyraźnego przepisu pozwalającego na ocenę, w jakich sytuacjach nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W kontekście tego zarzutu odpowiedzieć należy kastorowi, że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani obowiązująca obecnie ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nie zawierają przepisu uniemożliwiającego orzeczenie o zwrocie nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczona (przejęta na podstawie art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji lub umowie o nabyciu nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Pogląd o dopuszczalności zwrotu w razie wystąpienia przesłanki zbędności w rozumieniu art. 137 ugn jest akceptowany w literaturze przedmiotu (por. M. Drela – Własność Zabytków, Monografie Prawnicze, Wydawnictwo C. H. Beck str. 270). Zupełnie oddzielną kwestią jest sposób rozumienia i poprawne ustalenie upływu terminu, o którym mowa w art. 137 pkt 2 ugn, w odniesieniu do nieruchomości zabytkowej, jeżeli chodzi o zrealizowanie celu, dla którego przejęto tę nieruchomość na własność Państwa. Z przytoczonych więc względów chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn przez przyjęcie, że przepisy te stosuje się w postępowaniu o zwrot nieruchomości zabytkowych. Nie zasługuje na uwzględnienie ostatni z zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 138 ust. 2 ugn. Przepis ten stanowi, że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, a z normy wypływającej z treści tego przepisu Sąd pierwszej instancji wyprowadził wniosek, że najemcy nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu, są stroną tego postępowania. Z poglądem tym należy się zgodzić. Trafnie bowiem przyjął Sąd pierwszej instancji, że wynik postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości dotyka bezpośrednio sytuacji prawnej najemcy takiej nieruchomości, skoro z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, najem wygaśnie. Aczkolwiek stosunek obligacyjny w postaci umowy najmu nie może niweczyć prawa poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu, gdyż zwrotowi podlega również nieruchomość wynajęta, to jednak najemcy w toku postępowania mogą wykazywać, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tym przejawia się interes prawny najemcy do występowania w postępowaniu o zwrot nieruchomości w charakterze strony. Nie jest przy tym istotne, czy najemca poczynił nakłady na wynajętej nieruchomości, skoro rozliczenie nakładów nie może nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Zasadnie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że dla oceny interesu prawnego najemcy bez znaczenia pozostaje, czy najemca zawarł umowę najmu z aktualnym właścicielem. Wbrew odmiennym twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną wymóg zawarcia umowy najmu z aktualnym właścicielem nieruchomości dla przypisania interesu prawnego po stronie najemcy w postępowaniu o zwrot nie wynika z treści art. 138 ust. 2 ugn. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela więc pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02 – Lex nr 74588 oraz argumentację wynikającą z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03 (ONSA 2004 r. nr 1, poz. 10), że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o jej zwrot na prawach strony. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowego w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że zarzuty te oraz przesłanki, na których zostały oparte, nie są uzasadnione. Wynikający z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny rozstrzygając daną sprawę w jej granicach dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie. Sąd zobowiązany jest więc dokonać w pełnym zakresie kontroli stosowania przez organ administracji norm materialnoprawnych, stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również przepisów obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy sąd administracyjny może więc dostrzec inne uchybienia, aniżeli te które zostały wyartykułowane w skardze. Rację na wnoszący skargę kasacyjną, że poza przypadkiem, gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Wynika to z zawartego w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius. Ocena, czy w wyroku doszło do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego wymaga jednak wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności występujących w konkretnej sprawie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wniesioną na kasacyjną decyzję Wojewody Małopolskiego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, co stanowiło zasadniczą przyczynę uznania za zgodną z prawem kontrolowanej decyzji, że niezapewnienie udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości najemców tej nieruchomości winno skutkować podjęciem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Sąd stwierdził również, że z innych jeszcze powodów, nie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podlegała uchyleniu decyzja organu pierwszej instancji. Zauważyć jednak przyjdzie, czego dostatecznie nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda Małopolski w pisemnych motywach swej decyzji wskazał, że nie tylko z powodu niebrania przez najemców udziału w postępowaniu zachodzą podstawy do podjęcia kasacyjnej decyzji, ale także z uwagi na potrzebę ustosunkowania się w ramach prowadzonego postępowania do wniosków dowodowych zawartych w piśmie pełnomocnika wnioskodawców z dnia [...] sierpnia 2006 r. W piśmie tym, nawiązującym do wcześniejszego pisma z dnia [...] października 2005 r., jego autor wskazywał zaś na szereg okoliczności, które nie zostały wyjaśnione w dotychczasowym postępowaniu, mianowicie, czy nieruchomość została w całości użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz umowie o nabyciu na rzecz Państwa udziałów w tej nieruchomości, czy budowa [...] mieści się w celu wywłaszczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, czy cała nieruchomość użyta została na cel wywłaszczenia. Wobec tego, że zasygnalizowane okoliczności zawarte zostały we wskazaniach co do dalszego postępowania, rzeczą organu pierwszej instancji było wziąć je pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dostrzegając tej kwestii, stwierdził natomiast, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na drodze administracyjnej rzeczą organu będzie precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, czy został zrealizowany na całości czy tylko na części nieruchomości, następnie czy w celu wywłaszczenia mieści się wybudowanie nowej oficyny (tj. [...]), wreszcie wyjaśnienia wymaga aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Porównanie więc kwestii, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji z tymi, które znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (aczkolwiek jedynie poprzez odwołanie się do pisma pełnomocnika wnioskujących o zwrot nieruchomości) prowadzi do wniosku, że wypływająca z nich materia jest tożsama. Chociaż więc uchybieniem po stronie Sądu pierwszej instancji było przywołanie tych zagadnień jako pominiętych, niedostrzeżonych przez organ odwoławczy, to niewątpliwie brak jest podstaw do formułowania przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu, by Sąd naruszył przez to zakaz reformationis in peius, a zatem by doszło do obrazy proceduralnego przepisu art. 138 § 2 P.p.s.a. Kasator nie podnosi zaś zarzutu, by Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zwrócił uwagę na konieczność poprawnego ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym S. Z., a ponadto na potrzebę rozważenia, czy wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. o wywłaszczeniu udziału jednego ze współwłaścicieli nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla postępowania o zwrot tej nieruchomości. Trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że na dzień wyrokowania postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie zostało zakończone, a zagadnienie to ma znaczenie dla wyniku postępowania o zwrot nieruchomości. Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że nie jest usprawiedliwiony ostatni zarzut wnoszącego skargę zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 P.p.s.a., skoro zachodziły podstawy do oddalenia skargi. Uznanie przez Sąd zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem wyklucza zarazem możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a., stąd nie doszło do obrazy przez Sąd ostatnio powołanego przepisu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, pomimo jedynie częściowo błędnego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.