II OSK 962/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 896/07 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygniecie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach: decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2002 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano spółce z o.o. ,, [...]" w K. pozwolenie na budowę budynku biurowego w Krakowie przy ul. [...]. Stosowną decyzję w tym przedmiocie otrzymała m.in. B. Ś.. Na wniosek inwestora Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny, oraz zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie przeznaczenia parteru z funkcji biurowej na handlowo-usługową (wraz ze zmianą wewnętrznych instalacji). Stroną postępowania zakończonego tą decyzją (stała się ona ostateczna) był wyłącznie inwestor ,, [...]" sp. z o.o. w K.. Na wniosek B. Ś. postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wznowione z powołaniem jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a.. Wznowione postępowanie zakończyło się wydaną w I-ej instancji decyzją odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.. Organ I-ej instancji wskazał, że jej przedmiotem są roboty budowlane związane z adaptacją pomieszczeń parteru na inne cele. Będą one wykonywane wewnątrz budynku co nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich przylegających do terenu inwestycji takich jak np. działka B. Ś.. Oznacza to, że B. Ś. nie mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Z uwagi na to, że art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę badanie interesu prawnego wnioskodawczyni było bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wydaną w II-ej instancji decyzją Wojewody Małopolskiego (z dnia [...] maja 2007 r.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, iż skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego który mógłby spowodować ograniczenie jej praw w związku ze zmianą przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się w budynku posadowionym na działce sąsiedniej, albowiem brak było takiego przepisu. Uznając za niezasadne twierdzenia w myśl których poprzez samo wznowienie skarżąca została uznana za stronę wskazano, że jest ona stroną, ale tylko w postępowaniu wznowieniowym, natomiast o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę rozstrzyga dopiero decyzja wydana po wznowieniu postępowania. Przedmiotem sprawy po wznowieniu jest ustalenie, czy przesłanka wznowienia zaistniała. Z tego też względu organ odwoławczy uznał, że pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej w I-ej instancji nie odnoszą się do przedmiotu postępowania wznowieniowego i nie mogą być rozpatrywane. Odnosząc się do skargi wniesionej przez B. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną wobec skuteczności podnoszonego w niej zarzutu naruszenia przez organ pierwszej i drugiej instancji przepisu art. 28 k.p.a., a także innych regulacji niewskazywanych w skardze. Zdaniem Sądu I-ej instancji nie budzi zastrzeżeń wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd w myśli którego w postępowaniu o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę krąg stron winien być ustalony przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego.` Literalne brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stwarza bowiem podstaw do rozszerzania jego stosowania w postępowaniu innym niż mające za przedmiot wydanie pozwolenia na budowę, a taka wykładnia pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym. W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach toczących się w warunkach nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty które należały do kręgu stron postępowania zwyczajnego. Zmiana pozwolenia na budowę jako ingerującą w prawa przyznane stronom decyzją pierwotną winna być zatem poprzedzona postępowaniem przeprowadzonym z udziałem wszystkich tych podmiotów. Określenie kręgu stron takiego postępowania winno następować stosownie do zasad z art. 28 k.p.a.. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd I-ej instancji stwierdził, że pomimo trafnego określenia podstawy prawnej ustalenia stron (art.28 k.p.a.) organ odwoławczy dowolnie uznał, że składająca wniosek o wznowienie postępowania B. Ś. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski nie rozważył w szczególności czy wnioskodawczyni przysługiwał faktycznie przymiot strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto wnioskodawczyni nie wskazała w toku postępowania posiadania tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej nr. [...] sąsiadującej z nieruchomością na której realizowana jest sporna inwestycja. Powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.. Organ odwoławczy nie tylko niezasadnie pominął w swoich rozważaniach kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony, ale także błędnie podał w ślad za organem I-ej instancji, że nie znalazł przepisu który mógłby spowodować ograniczenie praw skarżącej. Takie stwierdzenie było całkowicie dowolne i budziło zastrzeżenia tym bardziej, że skarżąca konsekwentnie powoływała się na uciążliwości oraz ograniczenia w korzystaniu z jej nieruchomości ze względu na zmianę przeznaczenia części obiektu budowlanego na działalność handlowo-usługową. Zdaniem WSA organy nieprawidłowo przyjęły, że stwierdzenie po stronie podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania braku przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną której on dotyczy prowadzi do odmowy uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.. Stwierdzenie powyższego winno skutkować każdocześnie odmową wznowienia postępowania, która następuje w drodze decyzji z art. 149 § 3 k.p.a.. Wydanie decyzji której podstawą jest art. 149 § 3 k.p.a. oznacza niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych albo z przyczyn podmiotowych do których należy zaliczyć np. zgłoszenie żądania przez podmiot nie będący stroną postępowania. Sąd wskazał również że nie występują w sprawie przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności obu kontrolowanych decyzji. B. Ś. będąc osobą inicjującą postępowanie wznowieniowe jest w myśl art. 28 k.p.a. jego stroną oraz adresatem wszelkich wydawanych w niniejszej sprawie decyzji niezależnie od tego czy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r. winna posiadać status strony. Skargę kasacyjną od wyroku sądu I-ej instancji wywiodła spółka z o.o. ,, [...]" w Krakowie. Zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu: I. na zasadzie art. 174 pkt. 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, ze krąg podmiotów będących stroną postępowania o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę powinien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., a nie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pomimo, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wyłączającym stosowanie w tym zakresie art. 28 k.p.a. II. na zasadzie art. 174 pkt. 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. przez błędne uznanie, że stwierdzenie przez organ administracji – po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. – braku przymiotu strony podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. skutkuje obligatoryjnym wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., podczas gdy w takim wypadku obligatoryjne jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 pkt. 4 k.p.a., art. 134 § 2 ppsa i art. 161 § 1 pkt. 3 ppsa przez nieuwzględnienie okoliczności skutkujących obligatoryjnym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jako skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie i umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego i w konsekwencji niedopuszczalne wydanie wyroku uchylającego obie decyzję na zasadzie art. 145 § 1 k.p.a. pkt 1 c ppsa. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego o uchylenie tegoż wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w obu instancjach, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestniczka postępowania B. Ś. w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie podważa słuszności zaskarżonego wyroku. W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi, albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 ppsa dotyczące nieważności postępowania (w przedmiotowej sprawie przesłanek tych brak) to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż sąd nie jest uprawniony do dokonywania korekty bądź konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, może natomiast oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia obu zarzutów z art. 174 pkt. 1 i 2 ppsa tj. zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. Wnoszący skargę kasacyjną przedstawił zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na naruszeniu art. 149 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.. Tak sformułowany zarzut uznać należy za wadliwy. W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt. 2 ppsa skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo przytoczenie przepisów k.p.a. jest niewystarczające (por. m.in. wyroki NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 1204/06, oraz z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 984/06 niepublik.). Jako uchybienie przepisom postępowania należało więc zarzucić sądowi naruszenie np. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa przez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Tego zaś autor skargi kasacyjnej nie czyni. Kasacja formułując powyższy zarzut zwraca uwagę na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej wywodów przedstawionych w kwestii formy rozstrzygnięcia organu w sytuacji kiedy postępowanie zostało wznowione w następstwie wniosku podmiotu nie będącego stroną postępowania. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w takiej sytuacji organ powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania stosownie do wymogu jaki stawia art. 149 § 3 k.p.a.. Pogląd ten jest trafny albowiem przywołany przepis ma charakter szczególny w stosunku do art. 105 § 1 k.p.a. i znajduje zastosowanie wówczas kiedy postępowanie nie zostało wznowione jak i wtedy kiedy je wznowiono mimo stwierdzonego później braku przymiotu strony podmiotu składającego wniosek o wznowienie. Drugi z zarzutów sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt. 2 ppsa mimo formalnej poprawności nie może odnieść oczekiwanego przez autora kasacji skutku albowiem jest merytorycznie nieuzasadniony, a to wobec słusznego wskazania przez sąd, iż sprawa nie dojrzała do ostatecznego rozstrzygnięcia albowiem nie wyjaśniono czy wnioskująca o wznowienie postępowania może być stroną zainicjowanego przez siebie postępowania wznowieniowego. Wątpliwości w tej materii wiązały się m.in. z tym, że nie wskazała ona tytułu prawnego do nieruchomości która ewentualnie mogłaby pozostawać w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wobec niewyjaśnienia statusu B. Ś. w przedmiotowym postępowaniu tj. tego czy może być ona stroną nie sposób uznać za zasadny zarzut braku stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w obu instancjach ze względu na skierowanie ich do osoby która stroną nie jest, albowiem odmawianie wnioskodawczyni przymiotu strony było przedwczesne. Zarzut o którym wyżej mowa wiąże się z zarzutem z punktu pierwszego skargi kasacyjnej. Także i ten zarzut jest wadliwie sformułowany. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt. 1 ppsa należało bowiem przywołać przepis postępowania sądowoadministracyjnego któremu uchybił sąd – w tym przypadku art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa i powiązać go z przepisem prawa materialnego który mógł zostać naruszony przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Trzeba przy tym pamiętać, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego polega w istocie na błędnym rozumieniu określonej normy prawnej. Według autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego ma polegać na tym, że krąg podmiotów będących stroną postępowania winien być ustalony nie na podstawie art. 28 k.p.a. tak jak chcą tego organy i sąd lecz na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. To zaś oznacza, iż sformułowany zarzut jest wadliwy także dlatego, że w istocie sprowadza się do niezastosowania tego przepisu, nie zaś do błędnej jego wykładni. Błędna wykładnia nie może bowiem polegać na tym, że zastosowano inny przepis zamiast tego który zdaniem autora kasacji był właściwy. Niezależnie od powyższego należało jednak zakwestionować pogląd sądu I-ej instancji jakoby w przedmiotowym stanie faktyczno-prawnym przymiot strony należało badać z wykorzystaniem art. 28 k.p.a. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż literalne brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stwarza podstaw do rozszerzenia jego zastosowania na postępowania inne niż mające za przedmiot wydanie pozwolenia na budowę. Takim innym postępowaniem jest niewątpliwie postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę, o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, ewentualnie o wznowienie postępowania w takiej sprawie. W sprawach o których mowa niezależnie od tego czy są prowadzone w ramach zwykłych, czy też nadzwyczajnych postępowań administracyjnych nie zmienia się jednak ich zasadniczy przedmiot czyli udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że we wszystkich sprawach o których wyżej mowa krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt IIOSK 598/06 niepublik.) Ten oczywisty mankament części uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie podważa jednak słuszności tegoż wyroku, a to wobec faktu, iż zarzuty kasacyjne z uwagi na ich treść oraz sposób sformułowania nie mogły być skuteczne. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 ppsa.