II OZ 621/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 518/07 w przedmiocie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. J., J. J., A. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Krakowie Postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 518/07, wydanym na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez M. J., J. J., A. P. i A. P. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie wskazując, iż wznoszenie obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy z reguły wiąże się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do usunięcia skutków. Istotne znaczenie ma również wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku oraz interesów inwestora. Sąd powinien uwzględnić treść art. 35a prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w zażaleniu skarżący podnieśli argumenty, z których wynika możliwość wystąpienia następstw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zaznaczył, iż zdaniem skarżących wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do pozbawienia ich nieruchomości dostępu do światła dziennego, co stanowić będzie znaczną szkodę, natomiast trudne do odwrócenia skutki decyzja ta wywrze w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Podkreślił też, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które inwestor prowadził z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały na podniesieniu parteru budynku o ok. 2 metry i wykonaniu dodatkowej kondygnacji. Z tych względów Sąd uznał, iż dalsze prowadzenie inwestycji na podstawie zaskarżonej decyzji zagraża wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków w zakresie zmiany stosunków wodnych oraz w zakresie ograniczenia dostępu do światła dziennego do nieruchomości skarżących. Ponadto Sąd wskazał, iż postanowieniem z dnia 26 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 35a Prawa budowlanego uzależnił wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżących kaucji w kwocie 5000 zł. Ponieważ skarżący wpłacili kaucję, interesy inwestora korzystają z ochrony mimo wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył uczestnik postępowania J. N., reprezentowany przez radcę prawnego A. P. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 195 § 1 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie uczestnikowi odpisu zażalenia, art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy na podstawie akt z poszanowaniem praw uczestnika postępowania oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uznanie wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie "zaskarżonej decyzji w całości" oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż uczestnikowi postępowania nie została doręczona skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], zawierająca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 27 czerwca 2007 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia – zdaniem J. N. – powodują, iż nie miał on możliwości zapoznania się z zawartymi w tych pismach argumentami skarżących, które miałyby przemawiać za zasadnością wstrzymania wykonania decyzji. W szczególności dotyczy to zażalenia, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż skarżący podnieśli w nim argumenty, z których wynikać ma możliwość wystąpienia następstw oznaczonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem, nastąpiło w tym zakresie rażące naruszenie art. 195 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji J. N. nie miał możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przytaczanych przez skarżących argumentów, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. W ocenie J. N. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, ani nie rozważył interesów inwestora. Sąd nie wyjaśnił w wystarczający sposób na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem J. N. kontynuowanie inwestycji nie spowoduje wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. J. N. podniósł, iż decyzją z dnia [...] Burmistrz B. umorzył postępowanie – wszczęte na wniosek skarżących – w sprawie zmiany stanu wody na gruntach należących do uczestników postępowania. Organ ustalił, że na spornym terenie nie został zmieniony naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych, pomimo prowadzonych inwestycji. Ponadto według oświadczenia skarżącego J. J. z dnia [...] J. N. wykonał odwodnienie na swojej działce, które skutecznie zabezpiecza jego działkę przed napływem wód opadowych. Nadto w dniu [...] uczestnik zawarł z Gminą B. umowę o podłączeniu wód deszczowych do rowu, co dodatkowo ma zabezpieczyć nieruchomości przed zmianą stosunków wodnych. W takiej sytuacji nie istnieje zagrożenie zmiany stosunków wodnych. Brak jest także zagrożenia ograniczenia dostępu do światła dziennego przez budynek wzniesiony przez uczestnika. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono także, iż roboty budowlane są na ukończeniu, prowadzone są jedynie prace wykończeniowe i porządkowe Zdaniem J. N. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wydane przez Sąd po tak długim czasie od złożenia wniosku jest bezprzedmiotowe i powoduje wystąpienie znacznych szkód po stronie inwestora, które nie mogą zostać skompensowane dokonanym zabezpieczeniem w postaci kaucji w wysokości 5.000 zł, bowiem straty inwestora wielokrotnie przekroczą tę kwotę. W ocenie uczestnika straty te mogą wynieść około 150.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak, więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Wznoszenie obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły wiąże się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do legalnego prowadzenia robót budowlanych, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim inwestora, ale też inne podmioty. Należy również wskazać, iż to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., II OZ 131/08). W związku z powyższym istotne znaczenie ma wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora. Sąd winien zatem brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżących kaucji w kwocie 5000 zł na podstawie art. 35 a Prawa budowlanego, jednakże z akt sprawy nie wynika aby Sąd wstrzymując na wniosek skarżących wykonanie zaskarżonej decyzji ocenił wszystkie okoliczności sprawy, w tym argumenty uczestnika postępowania J. N. Należy wskazać, iż w zażaleniu J. N. podniósł, że roboty budowlane są na ukończeniu, a prowadzone są jedynie roboty wykończeniowe i porządkowe. Uczestnik załączył również fotografie mające potwierdzić powyższe fakty. A zatem, Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, czy stan oraz zaawansowanie robót budowlanych pozwala na wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, iż w sytuacji, gdyby zaskarżona decyzja została wykonana, to nie jest możliwym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skoro bowiem postanowienie Sądu ma uchronić stronę przed skutkami jej wykonania, to wykonanie decyzji niweczy cel zastosowania instytucji z art. 61 § 3 p.p.s.a. W określonych okolicznościach sprawy stopień zaawansowania robót budowlanych może przemawiać za tym, iż nie jest już możliwe – poprzez wstrzymanie wykonania decyzji – osiągnięcie celu, jaki przyświeca instytucji ustanowionej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.