II OW 76/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie rozbiórki obiektów tymczasowych zrealizowanych na podstawie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, a istniejących po upływie terminu ich użytkowania postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania spraw określonych we wniosku. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z wnioskiem o wydanie nakazów rozbiórki obiektów tymczasowych zrealizowanych zgodnie z pozwoleniem/zgłoszeniem, a istniejących po wyznaczonym terminie ich użytkowania. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (pismo z dnia [...]) wydanie nakazu rozbiórki leży w kompetencji Prezydenta Miasta. W takich okolicznościach sprawy pismem z dnia 20 sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta P. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w sprawach wydania nakazu rozbiórki obiektów tymczasowych. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta P. wskazał, że obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z treścią art. 53 i 52 tej ustawy. Ustawodawca pod pojęciem nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (zgłoszenia) rozumie także nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia (zgłoszenia), dla którego minął termin użytkowania, skoro nie ma odrębnej regulacji w tym zakresie. Zawężająca wykładnia prowadziłaby do przyjęcia, że nie ma podstaw do wydania decyzji o rozbiórce obiektu wybudowanego na podstawie zgłoszenia, po upływie terminu jego użytkowania. Jedynym organem właściwym do nakazania rozbiórki jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z ogólną kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach określonych w ustawie, a niezastrzeżonych do właściwości innych organów. Pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że z uwagi na treść art. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę na warunkach tymczasowych, jak i o zgłoszenie zamiaru budowy obiektu tymczasowego) jest w niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej – Prezydent Miasta P.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że organy nadzoru budowlanego działają w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i bezsprzecznie są władne do wydawania decyzji o nakazie rozbiórki i jej egzekwowania, niemniej jednak w tym przypadku nakaz taki nie może być wydany. Przedmiotem takiego nakazu może być jedynie obiekt budowlany lub jego część będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie można mówić o samowolnej realizacji obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę na warunkach tymczasowych. W takim przypadku inwestor nie dopełnił warunku decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym organ nadzoru nie mógł wydać nakazu rozbiórki, skoro "nakaz" taki zawarty jest już w decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela – w tym wypadku Prezydenta Miasta P.. Żaden przepis prawa nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnień organu egzekucyjnego obowiązków wynikających z decyzji organów samorządowych. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku obiektu budowlanego zrealizowanego a warunkach tymczasowych, ale w oparciu o zgłoszenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. jest kompetencja organów w sytuacjach gdy :1 / inwestor buduje obiekt tymczasowy na podstawie zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego a następnie nie dokonuje jego rozbiórki pomimo upływu terminu użytkowania obiektu oraz 2 / inwestor buduje obiekt tymczasowy na podstawie pozwolenia na budowę , wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany a następnie nie dokonuje jego rozbiórki pomimo upływu terminu użytkowania obiektu, określonego w pozwoleniu na budowę. Istotnie, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.,Nr 156,poz. 1118 ze zm.) nie zawiera przepisów wprost wskazujących organy i tryb postępowania we wskazanych przypadkach. Przepisów art.53 w zw. z art. 52 i z art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazanych w uzasadnieniu wniosku nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Nie można także dokonywać wykładni prowadzącej do traktowania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (zgłoszenia) tak samo jak rozbiórki obiektu tymczasowego dla którego minął termin użytkowania, wskazany w zgłoszeniu lub pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak , że nie ma podstaw prawnych pozwalających zakończyć sprawy o jakich mowa we wniosku o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego. Wymaga to wykładni systemowej. We wskazanych sprawach termin rozbiórki został określony bądź przez samego inwestora w zgłoszeniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej bądź określony w pozwoleniu na budowę, wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten - w odniesieniu do obiektów tymczasowych - może określać termin ich rozbiórki. Rozbiórka obiektów tymczasowych wskazanych w zgłoszeniu lub pozwoleniu na budowę jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym w nim terminem rozbiórki (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego) albo pozwolenie na budowę, określające termin rozbiórki (art. 36 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego). O tym, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych ,decydują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r.,Nr 229,poz.1 954 ze zm.). W myśl art. 1a pkt 13 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązków w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, z kolei przepis art. 2 § 1 pkt 10 stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 1 egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 , gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo-w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ) jest m.in. właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne oraz kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji postanowień. W świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma wątpliwości co do przypadków kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzje o nakazie rozbiórki i te decyzje egzekwować w drodze egzekucji administracyjnej. Wskazane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego sytuacje nie stanowią podstawy , w świetle przepisów Prawa budowlanego( o ile nie zachodzą inne jeszcze okoliczności), do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu tymczasowego. Żaden przepis prawa , jak wskazano wyżej, nie daje też organom nadzoru budowlanego ( w tym przypadku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.) prawa do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego wynikającego z pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta P.. Nie mają one także prawa do egzekucji obowiązku niepieniężnego wynikającego ze zgłoszenia, w którym zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego określono termin rozbiórki obiektów tymczasowych. W takiej sytuacji podstawę wystawienia tytułu wykonawczego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej stanowić będzie powołany wyżej przepis Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) jako organ właściwy w sprawie doprowadzenia do rozbiórki obiektów tymczasowych , zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę określające termin rozbiórki jak i w oparciu o zgłoszenie, w którym inwestor wskazał termin rozbiórki , należy wskazać organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji bądź przepisów prawa - organ administracji architektoniczno-budowlanej - w tym przypadku Prezydenta Miasta P..