II SA/Op 391/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi D. S. – S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działający jako wierzyciel, postanowieniem z dnia [...]., nr [...], wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zajął stanowisko w przedmiocie zgłoszonych przez D. S.-S. zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na bezzasadność zarzutu zobowiązanej, która pismem z dnia 30 marca 2007 r., skierowanym do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. podniosła, że "nie istnieje obowiązek z uwagi na brak stwierdzonego prawomocnego rozstrzygnięcia." Organ podał, że decyzją z dnia 11 września 2000 r., nr [...], nakazał D. S.-S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr A. Decyzja ta, została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Pomimo pisemnego upomnienia z dnia 28 listopada 2005r., w którym wezwano zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązek ten nie został przez zobowiązaną wykonany. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie nałożonego nakazu rozbiórki i wydał postanowienie z dnia 28 grudnia 2005 r., nr [...] nakładające na D. S.-S. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 52.864 zł. W wyniku złożonego zażalenia przez zobowiązaną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr [...] z dnia 3 lutego 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie w sprawie grzywny. Dlatego też, grzywna w celu przymuszenia - zdaniem organu – winna być egzekwowana, stąd złożony zarzut nie może być uznany za zasadny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. S.-S., stwierdzając, że postępowanie egzekucyjne jest bezpodstawne, bowiem wymagany od niej obowiązek nie istnieje. Ponadto wskazała na dowody, które przedstawiają przebieg postępowania administracyjnego w sprawie spornego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 18, art. 23 § 1 i art. 23 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zażalone postanowienie organu I instancji z dnia [...], uznając, iż jest ono prawidłowe. W uzasadnieniu swojego postanowienia opisał przebieg postępowania administracyjnego, w wyniku którego zapadł nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr A w F. przy ul. [...]. Organ podkreślił, iż decyzja zawierająca nakaz rozbiórki jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, wobec czego nałożony nią obowiązek istniej i jest wymagalny. Podobnie, istnieje i funkcjonuje wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia z dnia 28 grudnia 2005 r., nr [...] oraz utrzymujące je w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2006 r., nr [...]. Oba te postanowienia również nie zostały uchylone, a zatem wystepują w obrocie prawnym, są wykonalne, a obowiązek w nich nałożony jest wymagalny. Złożone zaś zarzuty przez skarżącą, w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w O., zmierzającym do wyegzekwowanie nałożonej grzywny, w ocenie organu odwoławczego są bezzasadne, bowiem obowiązek wynika z przywołanego wyżej ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia. Organ stwierdził, że okoliczność z art. art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie występuje w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła D. S.-S., podnosząc, że nie zgadza się z tym postanowieniem, gdyż wykazała się "starannością i postępowała zgodnie z prawem." Stwierdziła, że w gąszczu prawnym jaki istnieje trudno się połapać, ale wyjaśnia, że zadbała o bezpieczeństwo osób przebywających w jej domu i w jej rodzinie, a ponadto nie zrobiła niczego złego i "do niczego nie musi być przymuszana." Oświadczyła, że postępowanie egzekucyjne jest wobec niej bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r., pełnomocnik skarżącej (matka), podniosła, że nie otrzymała odpowiedzi na złożone zażalenie na postanowienie organu I instancji w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Po okazaniu przez Sąd postanowienia organu II instancji ([...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w O.), z dnia 3 lutego 2006 r., oświadczyła, iż posiada całą dokumentację przekazaną jej przez córkę i brak jest tego postanowienia. Ponadto okazała Sądowi tytuł wykonawczy z dnia 19 grudnia 2006 r., który otrzymała w dniu 26 marca 2007 r., zaznaczyła, że w jej ocenie obowiązek zapłaty grzywny nie istnieje, bowiem rozstrzygnięcie zażalenia na postanowienie nie zostało jej doręczone, czyli brak jest aktu, który ostatecznie rozstrzyga tę kwestię. W związku z powyższym, Sąd odroczył rozprawę i zobowiązał organ do przedłożenia dokumentu potwierdzającego skuteczne doręczenie stronie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z dnia 3 lutego 2006 r., nr [...]. W piśmie z dnia 5 grudnia 2007 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł informację, iż w aktach administracyjnych organu brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia w/w postanowienia i w związku z tym zwróci się "z reklamacją do odpowiedniej placówki Poczty Polskiej a o sposobie załatwienia reklamacji niezwłocznie poinformuje tut. Sąd." Do dnia rozprawy tj. do 26 lutego 2008 r., organ nie przedłożył żądanego dokumentu na okoliczność skutecznego doręczenia postanowienia z dnia 3 lutego 2006r., ani nie udzielił w tej kwestii informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność postanowienia, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uznać należało, iż zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, nie odpowiada przepisom prawa. Powstała w niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy wystąpienia przesłanek, stanowiących podstawę prawną wniesienia zarzutu, jako środka zaskarżenia w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Odnotować przyjdzie na wstępie, iż zarzuty wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego ( art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), w którym zawarte jest pouczenie o przysługującym zobowiązanemu środku prawnym i terminie do jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawie, termin do złożenia zarzutu został zachowany, pomimo że organy nie odniosły się w tej kwestii, w swoich stanowiskach. Dochowanie terminu jest bezsporne, bowiem skarżąca wykazała, że tytuł wykonawczy od Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. z dnia 19 grudnia 2006 r., w przedmiocie egzekucji grzywny w celu przymuszenia, otrzymała w dniu 26 marca 2007 r., zaś pismem z dnia 30 marca 2007 r., złożyła zarzut. Skarżąca w tym piśmie stwierdziła, że narzucony jej tytułem wykonawczym obowiązek nie istnieje z uwagi na brak prawomocnego rozstrzygnięcia. Warto także zauważyć, że podniesiony zarzut ma oparcie w regulacji zawartej w art. 33 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Wniesienie zatem zarzutu nieistnienia obowiązku wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności. Na zasadzie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zarzut zgłoszony na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1 ustawy, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela, która w tym przypadku, jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wyrażenia stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów następuje w drodze postanowienia. W celu dalszych rozważań, przypomnieć wypada, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wierzyciela zawierające stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu przez skarżącą a dotyczącego wszczętego postępowania egzekucyjnego o zapłatę grzywny w celu przymuszenia. Wierzyciel, jako organ administracji publicznej, zajmując stanowisko w sprawie zarzutów jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), regulujące m.in. zasady postępowania dowodowego (art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Wierzyciel, zajmując stanowisko w sprawie zarzutu powinien odpowiedzieć, czy nałożony na skarżącą obowiązek faktycznie istnieje, a zatem w niniejszej sprawie chodzi o obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia nałożony przez organ nadzoru budowlanego. Organ I i II instancji, działający jako wierzyciel, zgodnie stwierdzali w swoich stanowiskach, że egzekwowany obowiązek wynika z postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2006 r., nr [...], utrzymującego postanowienie pierwszoinstancyjne o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, dodając, że nie zostały one uchylone, a zatem występują w obrocie prawnym i są wykonalne, a obowiązek w nich nałożony jest wymagalny. Z kolei, skarżąca w zażaleniu oraz w skardze do Sądu wskazywała na nieistnienie obowiązku dochodzonego od niej, dodając, że nie otrzymała odpowiedzi na złożone zażalenie od postanowienia organu I instancji w sprawie nałożenia grzywny. W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 i 3 tej ustawy, gdy wynikają te obowiązki także z decyzji lub postanowień ostatecznych właściwych organów administracji publicznej. Postanowienie nakładające obowiązek i wydane przez organ drugiej instancji staje się ostateczne, a zatem wiąże organ i stronę, która uzyskuje informację o definitywnym stanowisku organu, na danym etapie postępowania (art. 16 § 1 K.p.a.). Związanie postanowieniem następuje wyłącznie wówczas, gdy postanowienie zostało w prawidłowy sposób doręczone lub ogłoszone (art. 110 i art. 126 K.pa. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Postanowienie nie zostanie prawidło doręczone i w konsekwencji nie nastąpią skutki prawne jego doręczenia, jeśli nie zostało ono doręczone stronie w sposób określony przepisami rozdziału 8 K.p.a. Doręczanie pism, w tym postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, odbywa się za pokwitowaniem. Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia postanowienia przez odbierającego to postanowienie swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 39 K.p.a.). Wadliwe doręczenie postanowienia nakładającego obowiązek na stronę lub też brak skutecznego doręczenia nie wywołuje skutków prawnych. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazywała na nieistnienie obowiązku, zatem wierzyciel był zobowiązany do jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, poprzez przywołanie skutecznie doręczonego postanowienia ostatecznego, nakładającego egzekwowany obowiązek. W rozpoznawanej sprawie, wprawdzie organ wskazywał na znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2006 r., nr [...], utrzymujące postanowienie pierwszoinstancyjne o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jednakże wierzyciel przemilczał, tak istotną okoliczność w sprawie, jaką jest skuteczne doręczenie tego postanowienia. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a), organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Mając na uwadze tę zasadę, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 77 § 1 K.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie zajęcia stanowiska, w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzyciel jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku stanowiącego podstawę zarzutu, w oparciu o dokonaną analizę całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w postanowieniu należy uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim postanowienia organu I instancji, organy w swoim stanowisku cytują przepisy mające zastosowanie w sprawie, przywołują decyzje o nakazie rozbiórki, ale w przedmiocie egzekwowanego obowiązku lakonicznie stwierdzają, że obowiązek jest wymagalny, z uwagi na występowanie w obrocie prawnym postanowienia o nałożeniu grzywny. Prowadzone postępowanie egzekucyjne, zmierzające do uiszczenia grzywny jest nowym postępowaniem, które wynika z aktu nakładającego dochodzony obowiązek tj., grzywnę w celu przymuszenia, stad wierzyciel powinien zająć stanowisko, co do tego obowiązku w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Jeżeli omawiany obowiązek wynika z ostatecznego postanowienia skutecznie doręczonego stronie, to wierzyciel, w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, powinien w swoim stanowisku dać wyraz tym ustaleniom (art. 124 § 2 K.p.a.). Ponieważ w zaskarżonym postanowieniu wierzyciela, brak jest wskazania dowodów na podstawie, których przyjął stanowisko o obowiązku wynikającym z istniejącego w obrocie prawnym postanowienia, dlatego też należało uznać, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz 124 § 2 K.p.a.). Podnoszony bowiem przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku z powodu nierozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., złożonego przez nią zażalenia na postanowienie organu I instancji w sprawie nałożenia grzywny, może zostać podważony przez wierzyciela, w sytuacji gdy wykaże, iż zobowiązanej skutecznie zostało doręczone ostateczne, czyli podlegające wykonaniu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2006 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do konieczności ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, uwzględnienia przy podejmowaniu stanowiska na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, całościowej regulacji dotyczącej tego nowego postępowania, zmierzającego do wyegzekwowania grzywny w celu przymuszenia oraz uwzględnienia w uzasadnieniu postanowienia wszystkich motywów podjętego stanowiska.