III SA/Po 221/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania o d d a l a s k a r g ę /-/ K. Wolna- Kubicka /-/ W. Długaszewska /-/ M. Górecka KS d Decyzją z dnia [...].12.1999r. Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości w miejscowości D. (oznaczonej w ewidencji – obręb D., arkusz mapy – 1, działka nr [...], Kw nr [...] Sądu Rejonowego w Poznaniu), będącej własnością E.M. W wyniku podziału wyodrębniono m. in. działki nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogi. Pismem z dnia [...].11.2004r. E.M. wezwał Gminę D. do udziału w negocjacjach w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności powyższych działek. W odpowiedzi na wezwanie Gmina D. oświadczyła, iż E.M. złożył dwukrotnie oświadczenie o rezygnacji z takiego odszkodowania. Starosta wszczął postępowanie w sprawie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa spornych działek przez Gminę D., sporządzając w jego toku operat szacunkowy i przeprowadzając w dniu [...].05.2005r. rozprawę administracyjną. Pismem z dnia [...].05.2005r. Wójt Gminy D. wystąpił do Starosty o zawieszenie przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, albowiem jego zdaniem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny – powództwa E.M. o ustalenie istnienia stosunku prawnego "kreowanego oświadczeniami o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz gminy działek wydzielonych pod drogi, względnie ustalenia przez sąd, że kreowane w ten sposób skutki prawne są nieważne". Postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2005r. Starosta odmówił zawieszenia postępowania, działając przy tym na podstawie art. 100 § 1 i 3 i art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami za działki wydzielone pod drogi publiczne i przejęte na własność samorządu lub państwa przysługuje odszkodowanie, uzgodnione w drodze rokowań pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Gmina D. odstąpiła od ich przeprowadzenia ze względu na oświadczenie E.M. o nieodpłatnym przejęciu działek przez gminę, co było równoznaczne jej zdaniem ze zrzeczeniem się prawa do odszkodowania. Jednocześnie organ I instancji ustalił, iż – wbrew twierdzeniom gminy – nie zamierza on występować do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie stosunku prawnego dotyczącego spornych działek. Ponadto porozumienia cywilnoprawne dotyczące zgody E.M. na nieodpłatne przejęcie działek nie mogły wpływać na jego roszczenia administracyjnoprawne w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z tego względu należało uznać, iż nie występowało w sprawie jakiekolwiek zagadnienie wstępne, dające podstawę do zawieszenia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie Gmina D. podniosła, iż jej zdaniem ustalenie odszkodowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o istnieniu stosunku prawnego "kreowanego dwukrotnie oświadczeniami o nieodpłatnym przekazaniu działek". Dokonanie oceny skuteczności i ważności tych oświadczeń nie leżało bowiem w kompetencji Starosty. Wojewoda utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podzielił on pogląd organu I instancji odnośnie braku wiążącego charakteru oświadczeń właściciela o rezygnacji z odszkodowania przysługującego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, które nie dają podstaw do odstąpienia od jego ustalenia. W skardze na powyższe orzeczenie Gmina D. zarzuciła naruszenie art. 7, 107 § 3 i 97 § 1 pkt. 4 kpa, wnosząc o jego uchylenie. Jej zdaniem zrzeczenie się przez E.M. prawa do odszkodowania za sporne nieruchomości miało cechy umowy cywilnoprawnej, wywołującej skutki także w sferze prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w jego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ma racji skarżąca Gmina zarzucając organowi naruszenie podanych w skardze przepisów k.p.a. Otóż obligatoryjne zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej zostało uregulowane w przepisie art. 97 & 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd orzekający zauważa, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne jest w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie oczywistym jest zaistnienie tylko pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek. Z ustaleń poczynionych w sprawie, które nie są kwestionowane przez strony postępowania, strona skarżąca wyciągnęła błędny wniosek, iż porozumienie zawarte jeszcze przed zaistnieniem okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego mogło stanowić zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie torowało drogę Starosty, rozpatrującego wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęte na własność Gminy nieruchomości. W tym względzie Sąd orzekający powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31.01.2002r. (I S.A. 1658/00, Lex nr 81734). W tezie pierwszej do powołanego wyżej wyroku stwierdzono, iż obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzająca projekt podziału obowiązek ten może być realizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub w postępowaniu administracyjnym. Teza druga z kolei stwierdza, iż charakter sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, która dopiero w przyszłości będzie wywoływać obowiązek wypłacenia odszkodowania, pozwala wykluczyć możliwość stosowania ugody w tej sprawie Odnosząc powyższe do omawianej sprawy należy stwierdzić, iż podział nieruchomości będącej własnością E.M. na działki [...] i [...] pod nowo projektowane drogi i przejęcie ich z mocy prawa na własność Gminy nastąpił decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...].12.1999r. Za działki te zgodnie z art. 98 & 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603, ze zm.) właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy nim a zarządem gminy a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu ostateczności przez decyzje administracyjną zatwierdzającą projekt podziału i może być on realizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub w postępowaniu administracyjnym. Tak więc wszelkie wcześniejsze postanowienia umowy (porozumień, uzgodnień) mają charakter deklaracji, czy ewentualnie umów przedwstępnych. W niniejszej sprawie Wójt Gminy D. powoływał się na porozumienia z dnia [...].03.1998 r. i [...].11.1999 r. i złożone w nich oświadczenia woli E.M. o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy D. przedmiotowych działek. Chociaż porozumienia te w sensie dokumentów nie zostały złożone do akt sprawy, jednak nie były one kwestionowane przez E.M. żądającego obecnie ustalenia przez organ odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne działki, i to zarówno co do ich istnienia jak i co do treści złożonego w nich oświadczenia. Powyższe oznacza, że skoro porozumienia zawarte zostały jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (tym bardziej przed uzyskaniem cech ostateczności tej decyzji), to nie mogły one (co do badania skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, jak chciał skarżący) stanowić zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie toruje drogę Staroście rozpatrującego wniosek o ustalenie odszkodowania. Tak więc skoro nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, od których zaistnienia uzależnił ustawodawca zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97 & 1 pkt 4 k.p.a.- toteż słusznym była odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości powstałe w wyniku podziału przejętej na własność Gminy D. dokonana postanowieniem Starosty z dnia [...].07.2005r. i słusznym było utrzymanie tego orzeczenia w mocy przez organ odwoławczy dokonane skarżonym postanowieniem z dnia [...].09.2005r. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając bezzasadność skargi - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) , należało orzec jak w sentencji. /-/ K. Wolna- Kubicka /-/ W. Długaszewska /-/ M. Górecka KS d