I OSK 656/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 581/07 w sprawie ze skargi małoletniej B. P. reprezentowanej przez rodziców T. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. II SA/Op 581/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. reprezentowanej przez rodziców T. P. i J. P., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentację faktyczną i prawną: na wniosek T. P. reprezentującej małoletnią B. P., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] przyznał B. P. zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzję tą wnioskodawczyni odebrała [...], co potwierdziła własnoręcznym podpisem na oryginale rozstrzygnięcia. W dniu [...] T. P. i J. P. wystąpili do Sądu Rejonowego w O. z pismem zatytułowanym "odwołanie – o zapłatę... zasiłku pielęgnacyjnego dla niepełnoletniej B. P.". Pismo to nadane zostało przed otrzymaniem decyzji organu I instancji. W okresie od [...] przez sądy prowadzona była korespondencja ze skarżącymi, po czym przy piśmie z dnia [...] Sąd Okręgowy [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. wraz z prawomocnym postanowieniem tegoż Sądu z dnia [...] przekazał sprawę J. P. i T. P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Kolegium pismem z [...] przekazało pismo skarżących z [...] organowi I instancji celem ustosunkowania się do podniesionych zarzutów i ustalenia, czy odwołanie wniesiono w terminie. Przedstawiając akta sprawy organ I instancji zaznaczył, że odwołanie nie zostało wniesione w terminie. Kolegium decyzją z dnia [...] odwołanie rozpoznało i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, nie dopatrując się podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] do [...]. W skardze do WSA małżonkowie P. domagali się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnej córce za zaległy okres podając, że wniosek o stwierdzenie niepełnosprawności złożyli w [...] i nie ponoszą winy za procedury odwoławcze przed organami ustalającymi inwalidztwo, które trwały 4 miesiące. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to przepisów dotyczących postępowania odwoławczego. Decyzja organu I instancji doręczona została wnioskodawczyni w dniu [...] i zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania, jednakże skarżący z trybu tego nie skorzystali, lecz jeszcze przed doręczeniem rozstrzygnięcia wnieśli w dniu [...] pismo z tej samej daty do Sądu Rejonowego z żądaniem wypłaty zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] do [...]. Pismo to po uprawomocnieniu się postawienia Sądu Okręgowego z dnia [...] przekazane zostało do Kolegium, a organ ten kolejnym pismem przekazał organowi I instancji, celem ustosunkowania się do podniesionych zarzutów i ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Wskazując na przepis art. 129 § 1 i 2 k.p.a. WSA stwierdził, że złożenie odwołania w ustawowym terminie jest jednym z podstawowych wymogów formalnych, który bezwzględnie musi być zachowany przy zaskarżeniu decyzji, a dochowanie terminu jest podstawowym warunkiem formalnym do rozpoznania odwołania. Z kolei uchybienie terminu w postaci zarówno wniesienia odwołania po jego upływie, jak również przed rozpoczęciem biegu tego terminu, a więc przed wejściem decyzji do obrotu prawnego, stanowi przeszkodę do rozpoznania odwołania. Datą złożenia odwołania jest data nadania do właściwego organu administracji publicznej. Ryzyko przekroczenia terminu z art. 129 § 1 k.p.a. winno być oceniane w aspekcie przepisu art. 134 k.p.a. W konkretnym przypadku odwołanie do Sądu Rejonowego w O. za pośrednictwem poczty w dniu [...] wniesione zostało jeszcze przed doręczeniem stronie decyzji. Odwołanie nie zostało więc wniesione za pośrednictwem organu I instancji, a do tegoż organu przekazane zostało dopiero pismem z [...], a więc po upływie terminu. Wskazując na przepis art. 464 § 2 k.p.c. Sąd I instancji zaznaczył, że w konkretnym przypadku postępowanie było już w toku i dlatego przekazanie pozwu - odwołania nie można oceniać wg tego przepisu. Zatem Kolegium prowadząc postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania dopuściło się rażącego naruszenia art. 129 § 2 i art. 16 § 1 k.p.a., co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrok powyższy zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Opierając skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez przyjęcie, że zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa z powodu rozpatrzenia przez Kolegium odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 129 § 2 i art. 16 § 1 kpa, podczas gdy w stanie sprawy odwołanie podpisane przez rodziców małoletniej B. P. nie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu i podlegało rozpoznaniu przez organ II instancji, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazano, że w odwołaniu datowanym [...] małżonkowie P. wyraźnie zakwestionowali znane im już rozstrzygnięcie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podając, że domagają się świadczenia za okres od [...] do [...]. Skoro rozstrzygnięcie to zostało podjęte [...] i skarżący mieli informację o jego treści, to dopuszczalnym było przyjęcie, że w sprawie doszło do ustnego ogłoszenia stronie decyzji, być może ułomnie, w świetle art. 104 § 2 w zw. z art. 14 § 2 k.p.a. W konsekwencji środek odwoławczy wniesiony do organu niewłaściwego, a to Sądu Rejonowego w O, złożony został z zachowaniem 14-dniowego terminu z art. 129 § 2 k.p.a. Natomiast późniejsze doręczenie decyzji postrzeganej jako dokument, które nastąpiło [...] nie zmieniło już sytuacji prawnej osoby uprawnionej do zasiłku. Z działania skarżących wynika natomiast, że uzyskując informacje o rozstrzygnięciu nie uzyskali informacji o organie właściwym do rozpoznania odwołania. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, dlatego Kolegium miało na uwadze art. 65 § 2 k.p.a., wedle którego podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Art. 65 k.p.a. dotyczy wniesienia podania do niewłaściwego organu administracyjnego, jednakże ze względu na brak przepisu pozwalającego ocenić skutki prawne błędnego wniesienia podania do Sądu można było lukę tą usunąć poprzez analogiczne zastosowanie art. 65 § 2 k.p.a. co działa na korzyść strony. Wobec tego wniesienie odwołania do innego organu władzy publicznej nie powoduje negatywnych skutków dla stron pod warunkiem, że zachowany został termin odwoławczy. W konsekwencji powyższego mając na uwadze ogólne zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 9 k.p.a. należało odwołanie merytorycznie rozpatrzyć. Niezależnie od tego argumentacja Sądu dotycząca rażącego naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poczyniona została po przeprowadzeniu wykładni przepisów, odmiennej niż to dokonał organ administracyjny. Skoro tak to trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa w tym przypadku. Wytknięte przez Sąd naruszenie prawa nie jest ani oczywiste, ani też nie dotyczy przepisu, którego zastosowanie w sprawie nie wymaga przeprowadzenia wykładni prawa. Końcowo w skardze kasacyjnej zaznaczono, że przy przyjęciu, iż odwołanie zostało wysłane [...] a doręczenie decyzji nastąpiło dopiero [...], to w takim stanie faktycznym należałoby stwierdzić niedopuszczalność odwołania, a nie uchybienie terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną małżonkowie P. poparli stanowisko Kolegium w zakresie złożenia odwołania i jednocześnie domagali się wypłacenia zaległych zasiłków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w przepisie art.174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 129 § 2 i art. 16 § 1 kpa. Tak sformułowany zarzut oparty został na założeniu, że decyzja organu I instancji datowana [...] ogłoszona została ustnie stronie w tym właśnie dniu lub w dniu następnym, a świadczyć o tym miało złożenie w dniu [...] do sądu powszechnego przez strony pozwu o zapłatę świadczenia za okres od [...] do [...]. W konsekwencji takiego założenia, według skargi kasacyjnej, późniejsze doręczenie decyzji, które nastąpiło [...] nie zmieniło już sytuacji prawnej strony, w tym także w zakresie terminu z art. 129 § 2 kpa do wniesienia odwołania, który rozpoczął swój bieg od daty ustnej informacji o treści rozstrzygnięcia. Zgodnie z ogólną zasadą pisemności (art. 14 § 1 kpa), decyzję wydaje się i doręcza stronom na piśmie (art. 109 § 1 kpa), z możliwością ustnego ogłoszenia stronie (art.109 § 2 kpa), jednakże tylko w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 kpa. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Nie rozważając, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustnego załatwienia sprawy stwierdzić należy, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu, w szczególności protokołu lub adnotacji, potwierdzającej dokonanie ustnego ogłoszenia decyzji. Co więcej, w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego wydana w dniu [...] decyzja została doręczona stronie, czego dowodem jest własnoręczny popis strony na decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych, opatrzony datą [...]. Wobec tego dopiero doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 kpa spowodowało jej wejście do obrotu prawnego, z tym też dniem (doręczenia) rozpoczął się dla strony bieg terminu do wniesienia odwołania; dla organu natomiast, od daty doręczenia decyzji zaczęły biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej nie był uprawniony do wzruszenia decyzji w zwykłym trybie. Zatem w realiach sprawy dla zachowania terminu do wniesienia odwołania, ten środek zaskarżenia musiałaby zostać wniesiony do organu I instancji najwcześniej po wejściu decyzji do obrotu prawnego, tj. w dniu [...] i nie później, niż z upływem czternastu dni licząc od tej daty. Dodać też należy, że z mocy art. 65 § 2 kpa w przypadku złożenia odwołania w ustawowym terminie do organu niewłaściwego, nie spowodowałoby to skutków w postaci uchybienia terminu. Natomiast złożenie odwołania w ustawowym terminie ale do sądu powszechnego, nie korzystałoby z dobrodziejstwa przepisu art. 65 § 2 kpa, gdyż przepis ten dotyczy złożenia podania wyłącznie do organów administracji publicznej. Z akt wynika i jest to okoliczność bezsporna, że w terminie czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji (co nastąpiło w dniu [...]) odwołanie nie zostało wniesione, wobec czego decyzja organu I instancji z dnia [...] stała się ostateczna. Rozpatrzenie więc odwołania (pozwu) datowanego [...], a przekazanego organom administracyjnym przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. przy piśmie z dnia [...] wraz z prawomocnym postanowieniem tegoż Sądu z dnia [...], nie mogło doprowadzić do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia. Odwołanie (pozew) dotyczyło bowiem decyzji ostatecznej. W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 korzysta z ochrony trwałości (zob. teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99 - LEX nr 48749; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98 - ONSA 2000, nr 2, poz. 70; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98 - ONSA 1999, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., IV SA 1006/96 - LEX nr 43356; wyrok NSA z 16 lutego 1998r., IV SA 727/96 - LEX nr 43307). W identyczny sposób należy ocenić sytuację, gdy dochodzi do rozpatrzenia odwołania od decyzji, która w dacie jego wniesienia nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, a więc odwołania niedopuszczalnego z przyczyn przedmiotowych. Rozpatrzenie więc przez organ odwoławczy merytorycznie odwołania niedopuszczalnego, czy też odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. W takim przypadku obowiązkiem sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności tej decyzji, w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie WSA prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kolegium, jednakże wadliwie przyjął, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W sprawie wystąpiła bowiem druga z przyczyn wymienionych w przepisie art. 134 kpa wykluczających wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a to niedopuszczalność odwołania. Niemniej jednak mimo błędnego w tej części uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.